档案行政执法中的执法主体及执法依据

档案行政执法中的执法主体及执法依据档案行政执法中的执法主体及执法依据——兼议档案法制的协调问题赵国洪档案行政执法是保证档案事业依法、持续、健康发展的一项行政强制行为，必须严格依法进行，在执法主体、执法依据、执法程序等方面符合法律法规、规章的要求，否则就会影响了档案执法的效率，造成无效执法，甚至违法执法，给档案事业的发展造成负面影响。

一、关于档案行政执法主体档案行政执法主体是指依法享有档案行政执法权，以自己的名义实施档案行政管理活动，并能够独立承担由此产生的法律责任的组织，它的产生必须有合法的依据。

《档案法》第六条明确规定“国家档案行政管理部门主管全国档案事业，对全国的档案事业实行统筹规划，组织协调，统一制度，监督和指导”。

“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导”。

另外，《档案法实施办法》（以下简称《办法》）对各级档案部门的职责进行了细化，强调县以上档案管理部门具有“依法查处档案违法行为”的职责。

1992年3月30日国家档案局颁布的《档案执法检查暂行规定》中规定“国家档案局和县级以上档案行政管理部门是国家贯彻并监督执行档案法规的机关，依法行使档案执法监督和检查，并依法对违反档案法规的行为进行查处”。

2000年5月10日国家档案局发布的《档案行政处罚程序暂行规定》中也明确规定“档案行政处罚由违法行为发生地的档案行政管理部门依照职权管辖”。

由此可见，县级以上各级档案管理部门是档案行政执法的主体，它在法律法规的授权范围内独立行使档案行政职权，有权以自己的名义作出档案行政处罚决定，并承担由此引起的法律责任。

由于档案工作涉及面广，国务院有关部委制订了不少切合本系统档案工作实际的档案行政规章，国务院制订的其他领域的行政法规也有一些涉及档案工作的条款，总体上说这些法规、规章还是与《档案法》的精神协调一致的，明确了档案行政管理部门作为档案行政执法的主体地位，但与档案法律法规相矛盾的现象并不少见。

一种情况是明确业务主管部门为档案行政执法主体，如2000年1月30日国务院颁布的《建设工程质量管理条例》，1996年6月14日江苏省人大常委会通过的《江苏省工程建设条例》就明确规定，建设工程档案管理中的违法行为中建设行政主管部门实施行政处罚；2001年6月29日建设部修订的《城市建设档案管理规定》也明确各级建设行政主管部门为城建档案执法单位；1998年11月22日国家土地管理局、国家档案局发布施行的《土地管理档案工作暂行规定》规定对“没有及时进行土地管理档案资料的形成积累、整理和归档工作的单位，由土地管理行政主管部门提出警告或者通报批评，造成严重后果的单位领导人由其上级机关给予行政处分”；2003年3月14日水利部、国家档案局发布的《水利档案工作规定》规定“对于违反档案法律法规的单位或个人，上级主管部门可采取通报批评等方式限期整改”；另一种情况是明确业务主管部门与档案行政管理部门联合作为档案行政执法主体，如1994年10月20日，国家技术监督局、国家档案局发布的《技术监督档案管理办法》规定“如对档案有损毁、丢失、涂抹、改写、倒卖、泄（失）密、违法携带出境、侵权等行为，视情节轻重，由技术监督行政主管部门会同当地档案行政主管部门对当事人依法查处”。

如果按第一种情况由专业主管机关行使档案行政执法权，则造成了档案行政管理部门在档案行政执法过程中的缺位；如果按照第二种情况，由专业主管部门和档案行政管理部门共同执法，则又容易引起扯皮，影响执法效率。

事实上，《档案法》第七条、《办法》第九条明确了机关团体、企事业单位和其他组织对所属机构的档案工作具有监督和指导职能，但并未授予这些部门档案行政执法权。

在实践中，此事也引起了有关方面的高度重视，1997年9月，全国人大档案执法检查组在上海曾向上海市政府领导明确指出：“档案行政部门与城市建设等其他专业部门在档案工作上需要理顺关系。

在一个行政区域内，一种行政行为只能有一个行政机构和执法主体，《档案法》并没有委托任何其他部门和机构行使执法权，档案工作不应多头管理，政出多门。

档案部门和其他部门的关系，政府应出面协调，依法定位。

”当然，如果档案违法行为的当事人在违反档案法律法规的同时，违反了其他法律法规，则可能引起执法主体的变化，例如，档案违法行为如果已触犯刑法，那么这一类违法行为不管是档案部门先发现还是司法部门先发现，最终必须由司法部门来处理；又如在利用档案过程中如果泄漏了国家机密，则应由保密部门来查处；再如，《档案法》第二十五条规定“携运禁止出境的档案或者其复制件出境的，由海关给予没收，可以并处罚款，”之所以这样规定，是因为这一类行为本身就违反了《中华人民共和国海关法》的有关规定，由海关作为执法主体合情合理。

这种类型的案件中执法主体的变化是因为档案违法行为的性质发生了变化——形式上是档案违法，实质上触犯了其他法律法规，这并不能改变档案行政管理部门作为处理档案违法案件的执法主体地位。

二、关于档案行政执法依据根据有关法律法规规定，档案行政执法的依据主要由以下几种：（1）《档案法》；（2）相关法律，主要包括除档案法以外的其他法律中涉及档案及档案工作的条款，以及档案行政执法过程中必须遵守的程序法，如《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等；（3）档案行政法规（目前仅《办法》）；（4）地方性档案法规；（5）档案规章；（6）规范性档案行政文件。

从理论上讲，这些法律法规所规定的内容应互相一致、互为补充。

但在实际工作中由于一些立法机关在立法过程中对档案法律依据研究不够，往往囿本地、本部门利益规定了一些与《档案法》不相一致的内容，或者由于一些效力层次较低的档案法律依据制定时间早于一些较高层次的档案法律依据，结果造成了相互不一致的情况。

1、其他法律法规体系规定与档案法律法规体系的不协调。

《建设工程质量管理条例》五十九条规定，“违反本条例规定，建设单位未向建设行政主管部门或者其他有关部门移交建设项目档案的，责令改正，处1万元以上10万元以下的罚款”。

《江苏省工程建设管理条例》三十条规定“建设单位或个人违反本条例第十条规定，未报送工程建设档案资料的有县以上人民政府建设行政主管部门责令限期改正，并处以5千元以上5万元以下的罚款”。

然而根据《档案法》、《档案法实施办法》及《江苏省档案管理条例》（以下简称《条例》）规定，“不归档”或“不按期移交档案”的只能给予行政处分，并不可以实施行政处罚，这样，对于不按期移交建设项目工程档案的违法行为，既可以由档案部门按照档案法规给予行政处分，也可以由建设部门按照建设法规给予经济处罚，相同的违法行为因不同的执法主体引用不同的法规而出现不同的行政执法结果。

2、地方性档案法规与《档案法》、档案行政法规的不协调。

一是行政处罚的范围的不一致。

按《档案法》、《办法》规定可以实施行政处罚的行为主要有五种情况：（1）损毁、丢失属于国家所有的档案；（2）擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案；（3）涂改伪造档案；（4）擅自出卖或者转让档案；（5）倒卖档案牟利或将档案卖给、赠送给外国人。

其中前三种档案违法行为必须发生在利用档案馆档案的过程中才可实施警告、罚款等行政处罚。

在我国省级地方档案法规中，《上海市档案条例》、《海南省档案管理办法》等少数法规对前三种违法行为的处罚规定与《档案法》一致，但是其他大部分省级档案法规（如我省《条例》）对上述前三种违法行为的处罚范围突破了“利用档案馆档案”的限制，也就是说在机关、国有企事业单位档案室中如发生了上述前三种违法行为同样可以实施行政处罚，把行政处罚的范围扩大了。

但是根据《立法法》的精神，从法律效力上讲，《档案法》、《办法》的效率要高于地方性档案法规《条例》，如果按照《条例》对发生档案室的上述前三种违法行为实施行政处罚，能否在法律上站得住脚，值得商榷。

二是罚款数额的不一致。

由于一些地方档案法规的制定是在《办法》修改之前，所以在罚款的数额上与《办法》不一致，如《条例》规定的罚款数额为：单位3000－3万元，个人300－1000元，与《办法》规定的单位1万－10万元，个人500－5000元不一致，当然《条例》所规定的罚款标准低于《办法》，根据相关法律法规规定应该是有效的，但是如果遇到重大档案违法案件，我们还是可以按照《办法》的罚款标准予以处罚。

3、档案法律法规与档案行政规章之间的不协调。

相对于档案法律法规而言，档案规章数量较多，由于不少部门本位主义严重，因而出现与档案法规不一致的现象较多，如前所述不少部门档案行政规章将业务主管部门作为档案行政执法的主体就是一种违反档案法律法规规定的现象。

另外不少规章在档案的管理、对违法行为的处罚等方面也有与档案法规不一致的地方。

如1994年12月29日国家档案局、国家外经贸部、国家经贸委发布的《外商投资企业档案管理暂行规定》第十四条规定对“损毁、丢失或擅自销毁应当归档保存的文件材料和档案”和“涂改、伪造档案”的可以实施行政处罚，这与《档案法》的规定不相一致，外商投资企业的档案既不是国有档案，也不是档案馆的档案，对其实施行政处罚无法律依据。

4、档案规章之间的不协调。

如同属城建档案的行政规章，1997年7月28日国家档案局发布的《城市建设档案归属与流向暂行办法》与建设部制订的《城市建设档案管理规定》存在着许多矛盾。

《城市建设档案归属与流向暂行办法》规定“城市建设档案的报送与接收由档案行政管理部门进行监督、协调”，对违法行为“由县以上档案行政部门依照《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国档案法》给予处罚”。

而《城市建设档案管理规定》则规定城市建设档案由建设行政主管部门管理，对违法行为由建设行政主管部门给予行政处分，未按规定移交工程档案的，依照《建设工程质量管理条例》的规定处罚。

5、档案法规与有关程序法的不协调。

这主要由于档案法规的制定时间早于某些程序法的原因造成的。

如《条例》规定“当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到行政处罚决定书之日起十五日内”申请行政复议，这与《行政复议法》规定的“六十日内提出行政复议申请”不符，主要是因为《条例》的制定要早于《行政复议法》，在实际工作，我们应按照《行政复议法》的规定办理。

法律法规、规章的不协调、不一致，会影响到档案行政执法效率，给档案事业造成负面的影响。

对于如何协调统一法制，《立法法》设计了三种解决机制，一是明确了五个法律适用原则，即（1）上位法优于下位法；（2）同位阶的法律具有同等法律效力，在各自权限范围内实施；（3）“特别法”优于“一般法”；（4）新法优于旧法；（5）不溯及既往原则；二是规定了备案审查制度；三是规定了冲突法规的裁决和改变与撤消制度。