政府再造_企业家政府的原则及理念

2001年12月第15卷第6期

华　东　经　济　管　理

E ast China E conomic Management

Dec.,2001

Vol.15,No.6

[收稿日期]　2001—06—19

[作者简介]　高秦伟(1973—

),男,助理研究员,研究方向:行政管理与行政法理论。政府再造:企业家政府的原则及理念

高秦伟

(国家行政学院,北京　100089)

[摘要]企业家政府是一种新型的政府管理模式,是政府再造的最终目标。其将利润概念、竞争机制引入到

政府管理领域中,无疑扩大了行政管理的视角,丰富了政府治理的手段。本文简要介绍企业家政府的原则和理念,希望能有助于中国公共行政的发展。

[关键词]政府再造;企业家政府;利润;竞争机制

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1007—5097(2001)06—0026—02

G overnment reengineering :the principal and idea of entrepreneurial government

G AO Qin 2wei

(China N ational School of A dminist ration ,Beijing 100089,China )

Abstract :Entrepreneurial government ,a fresh model of government ,is the ultimate goal for government reengineering.It introduces the concept of profit and mechanism of competition into the realm of government ,which enlarges the vision of administration ,enriches the way of governance.

K ey w ords :government reengineering ;entrepreneurial government ;profit ;the mechanism of competition

源自于20世纪90年代的“政府再造”(G overnment

Reengineering )或重塑政府(Reinventing G overnment )运动,是一次重新审视传统公共行政,进而重新定义政府的过程,

改革的深刻程度被认为无异于“一场与传统决裂的转型”。①

这一运动以构建企业家政府为目标,通过引入竞争机制重新塑造政府,无疑具有积极的意义,本文将简要介绍企业家政府的建立原则及政府再造的关键环节,希望其能有益于中国公共行政的发展。

(一)构建企业家政府的基本原则

现代意义上的政府经历了两种模式:政治领袖型政府与官僚体制型政府。而随着目前信息通信技术(ICT )的广泛应用,一个新型的社会———信息社会(Information S ociety )正在形成,其对政府提出了新的要求。为了适应这种要求,欧美等国提出了“企业家政府”的概念,目的是以企业家追求利润、适应竞争机制、顾客至上等理念实现政府再造。

企业家一词源于法语,原指当时那些率军远征、拓海殖民的冒险家。1800年法国经济学家J 1B 1萨伊将“企业家”一词引入到经济学领域,并将其定义为“企业家把一切生产手段———劳动、各种形态的资本和土地等组合起来的经济行为者”,并认为企业家能够“把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方。”换言之,企业家运用新的形式创造最大限度的生产率和实效。而所谓的企业家政府是美国人奥斯本和盖布勒提出来的一种政府范式。他们俩人根据自身担任行政长官的经验与直接观察收集的资料,经过对公共机关与私人企业各自的优势的认真辨析,指出构建企业家

政府必须遵循的主要原则:

(1)政府掌舵不是划桨。掌舵就是制定政策,扮演催化剂和促进者的角色,划桨就是直接服务,而政府并不擅长此道。

(2)政府授权而不必躬亲。把控制权、监督权从官僚机构那里授权给公民或其他社会组织,由他们自己管理自己。

(3)引进竞争机制。政府应将竞争观念引入公共服务的产出之中,以取代传统独占的观念。

(4)造就使命感。改变政府只对规则负责、不对结果负责的管理哲学,引导政府重产出,轻投入;重结果,轻过程。

(5)政府衡量各部门的业绩,关键把焦点放在成果上而不是投入上,并倡导节约,杜绝浪费。

(6)以服务顾客为目标取向。政府把服务对象视为顾客,政府应受顾客驱使,满足顾客的需要,而不是官僚政治的需要。

(7)引入企业经营机制。政府“使管理人转变为企业家”,把利润机制引进为公众服务的活动中,“将精力集中在挣钱而不单单是花钱上”。

(8)预见未来,重在预防。政府在做出决定时,尽一切可能考虑到未来,防患于未然。

(9)下放权力,实行参与式管理。通过参与及合作,分散公共行政机构的权力,简化其内部结构上的等级。

(10)以市场为导向。政府在行政管理工作中采取市场取向的思维,管理政府以市场为依据,通过市场力量推进变革,而不拘泥于政府垄断性制度安排。

—

62—

这十大原则的核心是政府需像企业家一样追求效率。企业家把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方,企业家政府也不例外。奥斯本和盖布勒认为,此上十条是“日益兴起的新型政府的基础”,是“新政府之轮赖以维系的十根辐条”。它们构成“一幅地图”,为政府再造或行政改革“提供了一个强有力的概念工具”、“提供了一种方法”。②

(二)政府再造的理念及关键环节

从某种意义上讲,政府的再造就是政府治理理念的再造,其关键在于转变行政理念,确立市场观念。传统的行政方法是一种指令和控制的机制,在某种场合下是可行的,但在某些情况下就不适宜。其本身存在着许多弱点:主要依赖惩罚的威慑力量;需要完满的执行程序;妨碍个人或组织的创造性;鼓励组织者扩张自己的机构规模等。而市场观念的确立,则能充分地体现分权、竞争,使顾客选择自由,投入、产出紧密相连,对外部反应迅速等。政府再造理论认为,要实现企业家政府,彻底转变政府理念,主要应在两个方面下功夫:

其一,行政人员应转变服务理念。

在政府中,很少有人用“顾客”一词。大多数行政人员根本不知道谁是他们的顾客。他们只知道为领导、上级服务,而无视那些真正的服务对象。从理论上讲,民主政府的存在就是为公民服务。企业之所以存在是为了获取利润,但事实上,企业的钱是直接从顾客那里来的,而政府的钱是靠议会拨款。政府的顾客是在被动地等待政府为其提供服务,常常不被重视。政府再造理论认为,今天的时代已不同于工业时代,人们对政府提供的服务产生了怀疑,试图改变一切:成立各种委员会,制定新的计划,筹集资金,自愿服务等,这无疑对政府提出了挑战。为适应这种变化,政府应把顾客放到司机位置上,仅仅让顾客能够选择不同的车辆去乘坐,还远远不够。因为一旦顾客上了汽车,就只能希望司机把自己送到目的地,这是被动的。如果让乘客自己开车,他们就会选择自己的路线抵达终点。

其二,政府应转变投入产出理念。

传统的官僚制度注重投入,而非产出,这做种法至少产生了两种结果,一是资金投入的部门,工作做得越糟,就越能得到政府更多的拨款;二是由于政府部门内雇员的年薪、机构的规模、权力的层次等是一种投入,官僚主义机构追求多预算、多编制、多权力,营造自己的“帝国”就势在必然。产生这种现象的原因是,政府只关心下届是否连任,而不是现实效果。相反,企业必须注重产出,因为产值一下降,企业就有可能破产,而政府不必担心这个问题。政治家们能否当选,取决于选民和利益集团是否接受他们,而不是政府能否提供良好的社会服务。此状况不改变,政府管理水平就不可能提高。当然单纯的理念是不足以形成企业家政府,不足以“从本质上在政府内部建立企业家动机”,所以应在政府再造的几个关键环节上投入力量:

第一,引入竞争机制。政府是最习惯于采取垄断方式进行管理活动的,它常常把竞争看作是一种消费和重复。尽管人们对私营企业的垄断深恶痛绝,但人们却对政府的垄断行为习以为常。在政府活动中,部门间的合作是非常重要的,竞争往往使政府的宏观控制变得困难。但是,在社会服务领域,竞争却是必须的,它能节约成本、适应变革、满足顾客需求。竞争能给整个社会注入活力,虽然竞争并非是解决一切问题的灵丹妙药,但它却是打开束缚政府枷锁的一把钥匙。

第二,转变驱动机制。转变驱动机制,主要是转变政府行为的内部驱动力,即用“有使命感的政府”取代“规则驱动的政府”。大多数公共组织被其规章制度和预算所左右,他们制定出无数个规则来防止可能出现的错误。每当事情出错,他们又习惯地制定出更多的规则。一定的规章制度固然必要,但如果规制过多就会使政府的行动像个蜗牛,难以对瞬息万变的环境做出反应。改变内部驱动机制的关键是要将庞大的机构分散成较小的部分,每一部分设定相对单一的责任目标,然后界定其权限和预算,并授予其自主管理的权力,这是变官僚政府为企业型政府的关键。

第三,完善组织机制。集权式政府是以前政府组织采取的必须形式,这主要是受当时的信息技术、劳动力教育水平等因素制约。在信息时代,政府应该发展“协作的组织”形式,即围绕某一具体项目,组成跨组织间的合作式小组完成任务。这种工作形式可以打破组织间地域间的界限,把不同的利益集团统一到共同的任务上来,同时还可以发展组织间横向联系网络,开阔组织成员的视野,提高其工作效能。

尽管政府再造运动在西方广泛受到了赞誉,但也不乏批评之声。批评提出:在理论上“再造”具有太多的难以解释的模糊性,在实践上“再造”的某些做法已近乎违法。③这些批评者认为并不存在一个顾客取向的公共服务观,而且政府与企业有许多不同之处,“除非人类不再需要国家,否则,试图把一个政府机构变成一个企业,并相应用利润或‘盈亏底线’取代公共利益,只能是一种不现实的浪漫乌托邦”。④我们也应该以严谨的态度对待政府再造运动,吸收有益的东西,提高政府管理水平,但是如果认为将工商企业中成功的领导模式直接移植到政府管理中,并能产生重大的改进,这种观点是错误的。

[注　释]

①温森特・怀特.《欧洲公共行政现代化:英国的个案分析》,国家行政学院国际合作交流部编译:《西方国家行政改革述评》,国家行政学院出版社,1998年版,第233页。

②以上观点参见戴维・奥斯本、特德・盖布勒:《改革政府》全书,上海译文出版社,1996年版。

③盖・彼得斯.《政府管理与公共服务的新思维》,国家行政学院国际合作交流部编译:《西方国家行政改革述评》,国家行政学院出版社,1998年版,第70页。

④查德・J・斯蒂尔曼.美国公共行政重建运动:从“狂热”的反国家主义到90年代“适度”的反国家主义.北京行政学院学报,1999,(4):77.

[责任编辑:胡亭亭]

—

7

2

—