PPP项目管理

PPP项目管理——值得社会广泛关注的事物

1. PPP-一个值得社会广泛关注的事物

您每天读报纸、看电视、上网络、听新闻，随时会看到下列内容：

政府职能转换和国有企业改革；

投资体制改革和多种经济成分；

企业股份制改造和管理人持股；

地区经济差异和个人贫富悬殊；

垄断行业超额利润和福利腐败；

教育行业收费标准和教学质量；

医疗行业收费标准和服务标准；

民办教育和私立医院的法规监督；

……等等。

当前社会的诸多热点问题都涉及到一个历史上存在以久的问题，既社会资产公有制和私有制的问题。90年代以来，联合国、欧盟、各个国家和地方省市分别在探索PPP，既以公私合作的形式从事社会基础设施的建设和经营。无论是在公有制经济社会，还是在私有制经济社会，社会基础设施的建设和经营面临着哲学上的“悖论”或称为“二难推理”。由政府部门建设和经营，政府的社会职责带来经济效益低下问题。由私有化企业建设和经营，企业经济利益最大化目标带来社会效益不良问题。

公私合作的方式（Public Private Partnership-PPP）是解决社会效益和经济效益矛盾的一个途径。PPP在公有制和私有制之间具有多种折衷方式。针对社会基础设施的建设和经营，选择合适的方式能够兼顾述社会效益和经济效益的双重要求，并成为近10年来，世界各个国家在改革和发展中探索的新方向,也许PPP表明了无论“东方”还是“西方”，对政治经济理论中“黑猫”和“白猫”的“颜色”差别的轻视，重视的是能够带来综合实施效果的“好猫”。

公私合作的方式（Public Private Partnership-PPP）还可以作为政府发展经济的一个策略，这对于目前还没有足够资金投入基础设施建设的中西部地方政府尤其有意义，在理论上政府可以使用税赋收入和金融市场来投资和组织经营社会公益项目。作为贫困地区政府发展经济的策略，政府也可以采用公私合作的方式来获得对基础设施建设的投资补充和经营管理的专业技术。

近十年来，联合国、欧盟、各个国家和地方省市分别建立起不同职能的PPP组织、制定政策法规、提供实施指导、研究操作方法、积累成功样板、交流合作经验和提供讨论平台，形成了世界性的PPP公私合作趋势。

2. PPP的定义、目的、范围和条件

PPP定义：加拿大PPP理事会对PPP的定义是“为了最好的满足明确定义的公共需求，公共部门与非公实体之间根据各自的专业特长，适当配置资源、风险和收益的一种合作方式”。

PPP目的：公私合作（PPP）的目的是在社会基础设施的设计、建造和运营中,引进改善和创新，发挥资金的最佳价值、提供完善的服务设施和创造优良的社会效益，其核心目的是发挥资金的最大价值，既“Value for money ”。PPP条件：PPP项目必须施行公正、公平、公开的公私合作原则。另外，国际组织、各国政府和地方政府在PPP合作中的共同经验表明，成功PPP合作的先决

条件是：

（1）坚实的法律框架

（2）明确的政府职能

（3）能干的执行团队（公私）

（4）透明的规定程序

（5）科学的操作方法

尽管PPP合作具有很多优点，必须认识到PPP合作在设计、实施和管理中的复杂性。只有在与其他方式比较中证明具备公私合作的先决条件、能够达成各方目标、增值社会公益服务，PPP 合作才是倾向性的选择。各个国家和地方政府对公私合作范围具有不同的规定领域和重点领域，个别国家甚至将合作范围扩大到监狱管理、警察训练、军队后勤和军事训练服务（英国）和国家军事行动（美国），但是PPP合作主要集中在涉及社会公益效应的领域内，联合国发展署（UNDP）对PPP项目是按照下列范围进行分类：

（1）供水与水处理

（2）固体废物处理

（3）能源

（4）市政工程

（5）公园与娱乐设施

（6）公共交通

（7）桥梁与道路

（8）地区经济开发

（9）公共房屋建筑

（10）通讯服务

（11）医疗保健

（12）教育服务

（13）其他市政服务

3. PPP的合作模式

在社会资产的公有制和私有制之间，具有公私合作的多种形式，在这段连续的合作领域，政府从所有者/经营者向规则制订者/监督者的角色在转换。

下列模式的名称是加拿大PPP理事会总结的PPP模式，在不同的国家可能采用的专业术语有所差别，并可能还有没包括的PPP模式:

设计-建造（DB): 私企根据政府部门的性能要求设计和建造基础设施，通常采用固定价格的方式。因此费用超支的风险是由私企承担的。（有人认为DB不在PPP的范畴）

经营-维护（O&M)：根据合作合同，私企在一定的时间阶段内经营公众拥有的资产，资产的所有权为公众所有。

设计-建造-融资-经营（DBFO）：私企在长期租赁合同条件下设计，融资和建造新的基础设施，在租赁期内经营上述设施并在租赁期末将设施移交给政府部门。

建造-拥有-经营(BOO): 在政府协议和现行法规的约束下，私乞融资、建造和拥永久性拥有和经营社会公益设施。

建造-拥有-经营-移交(BOOT): 根据特许经营权，私企在固定的时间阶段融资、设计、建造和经营某设施（收取使用费用），在特许经验经营期限后，将所有权移交给政府部门。

购买-建造-经营(BBO): 在固定资产升级和固定期限经营合同条件下，将公有固定资产移交给私企或准公有制实体，在移交期限内政府通过合同实施控制。

特许经营（Operation License）: 私企（通常在固定期限内）获得公共服务设施的经营权利，较多应用在IT行业。

项目融资（Finance Only）: 私企，通常是金融服务企业，通过各种投资工具，例如长期租赁或债卷发行为PPP项目提供资金。

4. 私企在PPP中的价值

在社会基础设施的建设和经营中，非公有制机构的介入可以提供的价值是投资的新来源，资源的更好利用和产生公共资产增值。当然，这也意味着PPP合作是具有投资能力和尚在寻找投资机会的私有企业的巨大市场。在PPP项目中，私有化企业的作用如下：

（1）加快基础设施建设速度：额外投资的进入