新城建设与全域城市化

新城建设与全域城市化——以大连市为样本的研究冯云廷“着力推进全域城市化，拓宽跨越发展战略空间”是近年来大连市对城市框架、经济布局进行重大调整的战略思路。

它不仅事关城市的发展大局，事关城市组团中每个区域的发展定位，也和人民生活息息相关。

然而，推进全域城市化的战略着眼点应该放在哪里，是关系到这个战略成败的大问题。

我们认为，以新城建设为支点，是推进大连市全域城市化进程的关键环节。

由此推而广之，以新城和新市镇建设为支点，走以大都市圈为核心的全域城市化之路，也势必是中国城市化的战略选择。

一、新城的内涵、类型与特征近年来，“新城”在我国成为一个很热的事物，北京、上海、广州等一些特大城市的总体规划布局中无一例外地都引入了“新城”，通过加速新城建设来推动一个地区的城乡一体化进程。

我们所说的“新城”是指位于大城市郊区，有永久性绿地与中心城市相隔离，出于特定的政策目标进行规划，建立在特定产业空间基础之上，交通便利、设施配套、环境优美，具有居住功能和产业功能相对独立的城区。

简言之，它是在原有的市区之外兴建起的新的城市区。

理解这个概念必须抓住三个要点：一是它的产业基础。

这种产业是广义的，包括生产、服务和教育等。

没有一定产业作为前提，只有居住功能，就不成为新城。

二是它的相对独立性。

它通过绿色屏障与中心城市隔离，是一个“既能生活又能工作的、平衡的和独立自足的新城”，充满机会和选择自由。

三是它的城市功能，也就是，新城应为居民提供商业、学校、娱乐和公共交通等完善的公共设施和公共服务。

从新城的形成机制来说，新城主要有两种类型：一是围绕产业集群建立的“建设项目配套型”新城。

例如，工业新城、海港新城、大学新城和科技新城等。

它们往往都是围绕着大型项目和产业集群，配套建设居住、购物、娱乐和办公等设施，形成一定的城市功能。

这类新城可以是通过科学选址、全新建设的一座新城镇，也可以是在已有城镇的基础上进行调整和改造，延伸产业链条，优化产业结构，增强经济活力，扩大城市规模，进而形成具有独特功能的新城。

二是原来的小城镇突破了传统发展模式，产业结构得以转变，功能定位得以提升，各种设施高标准配套，使城镇的内涵有了本质性变化，形成的“突变发展型”新城。

从空间上看，它们往往与中心城市有一定的空间距离，不易与大城市的蔓延发展连成一片。

这些新城或是具有良好的自然环境，或是具有重要战略地位，它们得益于城市发展的历史机遇而发展起来。

可见，传统的工业卫星城、行政性的建制镇或大型社区都不能称其为新城，因为他们的功能不完善、发展动力不足，并不足以影响大城市地区空间结构的优化和升级，更关键的是，它不能成为城市人口疏散和农村劳动力转移的迁居地。

为了便于百厘清传统城镇、工业卫星城与新城之间的关系，我们列表比较，如表1所示。

从表1所列的概念界定和特点分析可以看出，这三者之间存在着很多不同，但从本质上看，可以将这种不同简要地归纳为在“独立性”上存在的差异。

新城作为一个完整的结构与中心城市共同生长于一定的区域范围内，其发展改善并升级了大城市的区域空间结构，而并不因此改变中心城市的空间结构。

同时，新城自形成初始就作为一个相对独立的实体而存在。

也就是，它可以有自己的经济战略和社会发展规划。

表1 新城与工业卫星城、传统市镇的特征对比项目不同点新城工业卫星城传统市镇目的疏散城市中心人口、吸引农村转移劳动力就业疏散中心城市工业和人口压力城市与乡村的枢纽、农村城镇化的承载地区位独立于中心城区，与中心城区有永久性的绿地分隔处于大城市远郊区分布零散功能人口和就业岗位相对平衡，具有居住、就业和购物等城市功能居住人口与就业岗位脱节文化、教育、娱乐、公共服务欠发达产业有主导产业，经济发展趋于综合中心城市的能源、原材料基础，以重化工业为主，远郊开发不足产业结构较单一规模相当于中小城市规模、有相对独立的社会实体人口规模偏小，缺乏脱离中心城市独立发展的能力规模小、社会结构相对简单环境比城市中心区有更优越的生态环境和生活品质环境比不上中心城市，尤其是文化、教育等环境社会文化环境较差交通通过快速干道或轨道交通与中心城市联系与中心城市缺乏高速、大运量现代交通线相连与中心城市交通联系不便捷设施具备较完善的市政公共设施和公共服务设施公共服务设施相对较差基础设施不配套二、全域城市化过程中新城建设的意义全域城市化概念有它的深刻内涵。

“全域”指的是“城市化空间”，其范围基本上是以经济城市的空间为边界。

全域城市化的空间边界是根据劳动力市场来划定的，也就是说，一个大都市圈可能包含多个不同等级的行政市，其劳动力市场是整合和统一的。

一个统一的大都市劳动力市场可以有一个或多个就业中心。

在这种城乡结构中，要素流动得越通畅，城乡之间的经济往来活动越频繁，则城市化空间就越易于形成一个开放的、弹性的结构体系。

因此，全域城市化意味着中国的城乡结构调整和城市化问题必须放在大都市圈空间中统筹考虑。

从我国的国情来看，现行的所谓“农转城”和泛泛发展松驰的小城镇的做法，不是根本的城市化解决路径。

目前，中国的城乡人口的社会结构已经从二元经济转变成三三制结构：大约1/3的城市户籍人口，1/3的纯农村人口，1/3的农民工及其直系亲属游走在城乡之间。

迄今为止的城市化过程，基本排斥了已经卷入工业化的占1/3的农民工及其家属。

这个庞大的社会阶层一直处于进不来退不回去的境地。

这是当今中国最大的经济和社会结构的扭曲和失衡，是现代化发展的首要障碍。

“农转城”只解决了部分郊区农民的市民化问题，而鼓励小城镇新的非农就业机会的做法，其后果是取一时之效，留长远之患。

而以大都市圈为核心的全域城市化可以避开单纯的“大城市化”和分散的“小城镇化”两者的弊端，找到一条有中国特色的城市化之路。

那么，新城建设对于全域城市化究竟意味着什么？这个问题清楚与否关系到我国未来城市化的基本政策取向。

首先，新城作为城乡一体化的新枢纽，将为我国经济发展注入新的生命力。

新城在大都市区域发展中既可为中心城市的集聚和郊区化提供跨越式的拓展空间，也为周边中小城镇、乡镇的整合和城市化架构了新的提升平台，为大都市区域的网络化发展创造了更广阔的前景。

实践证明，新城和新市镇的崛起，不仅使大城市由单中心城市结构向多中心城市结构演进，而且新城自身的结构也呈现明显的变化。

一方面，大都市的部分职能逐步分散到了这些新的增长中心之中，从而减轻了大都市区的压力；另一方面，又逐渐形成了组团式的卫星城市结构，从而提高了新城的空间容量。

其次，新城建设是城乡结构调整的关键环节，是转移农村劳动力的空间载体。

新城建设的紧迫性在于：它为农村劳动力转移提供了一个高起点的发展平台和承载空间。

较之于中心城市，新城在用地上具备更充裕的发展空间，在环境上更适合人们追求舒适健康的生活品质，在经济发展上更具有潜力来创造优越的物质设施条件，提高竞争力，以吸引人口与产业。

对于大多数农村转移人口来说，由于中心城区较高的生活成本和住宅成本，转移到城市中心几乎是完不成的任务。

但新城和新市镇的优势，使之可以成为这些转移劳动力迁居地的优选。

同时，新城建设势必带动周边小城镇或非建制村镇的新一轮发展，有利于推动小城镇空间的集约化，促进城乡统筹发展。

再次，新城建设对于推进区域管理体制改革、创造体制新优势意义非凡。

目前，我国行政区划面临的一个重大问题，就是如何适应功能区和行政区融合发展的要求，探索打破行政区划限制，建立资源共享、优势互补、功能完善、管理科学的大都市圈管理体制和运行机制，要实现这一改革目标，关键在于新城和新市镇建设。

中外实践都证明，关键在于新城和新市镇建设。

中外实践都证明，新城和新市镇是一个地区快速发展的“火车头”。

新城和新市镇之所以有较高的增长速度，原因在于它实现了功能区和行政区的有效结合，有较低的运行成本和新的运转机制。

同时，它的经济发展前景也为人们的投资、置业提供了新的预期，从而成为推动城市经济增长的重要力量。

三、中外发达地区新城建设与城市化：经验与启示新城的概念和实践起源于英国。

二战后，发端于英国的新城规划和建设曾经风行于西方国家。

时至今日，欧美发达国家的外延城市化进程早已完成，大规模的新城开发建设活动已日渐减少，并基本上不再建新城了。

但是，他们在新城建设过程中所积累的经验，为我们提供了借鉴，是全人类的宝贵精神财富。

在中国，新城建设的背景和目标与欧美发达国家和地区又有所不同。

我国是一个发展中的人口大国，经济和社会发展水平较低且不均衡，城市化的路还很长，还有几亿人口要从农村转向城市。

在城市化进程中，大中小城市都要得到发展，现阶段新城建设已成为大都市地区优化空间结构的重要手段之一。

20世纪50年代，我国的许多大城市，如北京、上海和沈阳等都曾经建设过一批卫星城，当时是基于产业空间发展的需要，将一些大型企业分散设置在大城市周边。

这些工业卫星城主要是根据工业项目发展的需要，统一投资，配套建设工厂区、居住区以及各种公共服务设施。

居民多数为企业职工及其家属。

这些卫星城规模小，工业门类单一，设施配套差，因此，对居民的吸引力低。

在很大程度上，它要依附于中心城市，在疏解人口压力和安置就业方面作用极为有限。

近年来，在经济全球化及我国改革开放不断深入的背景下，我国一些大城市采取了建设“新城”的方式来拓展城市空间，提升城市综合竞争能力已成为一个大趋势。

北京按照统筹区域和城乡发展的要求，在原有卫星城基础上，规划建设了通州、顺义、亦庄等11座相对独立、功能完善、环境优美、交通便捷、公共服务设计发达的健康新城。

通过这11座新城的建设，北京的空间布局得到了重大调整，逐步构建起了“两轴—两带—多中心”的城市空间结构。

它在有效地疏解中心城区人口的同时，也接纳了大量的外来转移劳动力。

上海在进入新世纪之后也在传统的卫星城的基础上，有计划、有重点、有时序地建设了规模较大、功能综合、发展相对平衡的11座新城，确定了以中心城区为主体的“多轴、多层、多核”的市域空间布局结构。

除此之外，天津、广州、深圳、杭州、沈阳和厦门等城市无一例外地都以新城建设为支点，推进区域一体化进程，并取得了令人惊奇的成绩。

总结中外新城建设的实践，我们得到如下几点启示：1．新城要成为一个地区的新新增长点和创新地。

人们可以观察到这样的现象：新城充满活力，成为一个地区经济增长的重要推动力量。

新城倾向于在更大的地理范围内发展，它引导大都市区向多中心城市演进，逐步形成了一个与大都市核心区互补与竞争的现代多中心城市结构模式。

过去那种单纯地搞“农村城镇化”的做法，无法实现拓展城市化空间的目标。

而从大都市区空间层面规划城市化空间，通过新城、新市镇建设来推进大都市区的人口分散和吸引农村人口转移，是中外先进地区的成功做法。

比如，英国在大伦敦规划中提出了四个圈层式发展，其中，在最外层的乡村圈规划建设了8个新城；巴黎地区沿着交通干线规划建设了5座新城；日本东京都市圈实际上是构筑了一个由都心部和周边新镇组成的、沿交通线呈环状放射的都市圈。