第十九章 城市生态环境保护

第十九章城市生态环境保护我国的环境保护工作从认识角度上讲，大体上经历了从缺乏环境保护的知识，未能自觉地采取措施保护人类环境，到统一领导环境保护工作，有计划地治理污染；进而把保护环境定为一项基本国策。

1973年召开了第一次全国环境保护会议，制定了“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的方针。

经过10年左右的实践，到1983年底召开的第二次全国环境保护会议时，把环境保护定为我国的一项基本国策，从而为环境保护工作奠定了基础，指明了方向。

同时，提出了总战略，即“经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展”，以实现“经济效益、社会效益和环境效益的统一”。

从中央到地方，各级环境保护管理机构、环境监测系统、科研系统逐步建立了起来，形成了几万人的工作队伍，为发展环境保护事业打下了基础。

第六个五年计划期间，环境保护工作取得了不少成就，概括地说，在立法上、制定标准上、污染防治上以及监督管理上都有新的进展。

一、城市环境保护的基本状况在防治工业污染方面，国家把防治新污染作为一项战略措施。

1981年底，国家计委、国家经委、原国家建委、原国务院环办颁布了《基本建设环境保护管理办法》，坚持新建、扩建、改建的建设项目在建设施工前完成项目的环境影响报告书（表），并且在立项后，做到环保设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。

同时，抓紧了对老污染的治理。

在城市环境综合整治方面，城市是环境污染的集中地，改善城市环境是一项紧迫的任务。

1985年召开了全国城市环境保护工作会议，推动了城市环境综合治理工作。

在城市人口迅速增加、能源消耗量增长、工业产值平均每年增长7.8％的情况下，城市环境污染基本控制在“五五”时期的水平，这是一个很大的成绩。

对于城市环境综合整治，在认识上和工作实践中有不同的理解和作法。

通常需要集中解决的有3个主要问题：（1）体制上要合理。

在一个城市里，制定城市总体规划是统一的、集中的；但实施规划则是分行业、分部门进行的，这是长期形成的体制。

对于城市环境综合整治，必须在纵向、横向上衔接好，在体制上有突破。

当前，在城市环境综合整治取得较为显著成绩的地方，都由市政府出面，建立有各方面参加的领导小组，同时设精干而有实权的办事机构，大连、承德、洛阳、马鞍山等城市都如此。

（2）要有可靠的资金渠道。

如目前的超标排污收费中80％返回企业，20％留作环保部门使用。

那么综合整治的资金从哪里来？可否从返回企业的80％中拿出一定的比例用作综合整治？城市部门是主张的，但企业部门普遍不赞成。

从长远来考虑，搞活企业的外部条件之一是所在城市的基础设施、环境条件的好坏，在这方面早作准备，客观上能为企业发展创造条件，城市功能增强了，企业才能更有生机，有更好的经济效益。

（3）要有切实可行的技术路子。

城市规划、环境规划都有自己的一定之规。

城市环境综合整治，需要城市规划学科与环境学科协同工作，以制定出一个切合实际的环境综合整治规划。

这就有一个技术路子问题，内容、目标、程序乃至出什么图纸，用什么指标体系，怎样编说明书等。

目前是在作多种多样的探索，但要逐步形成比较规范化的办法，以推动工作的深入开展。

当前环境保护上存在的问题最主要的有两个：（1）从全国看，局部区域的环境污染有所控制，环境质量有所改善。

但从总体来看，环境污染与破坏仍呈发展趋势。

有的研究者作了推算：若工业发展速度（以产值计）按每年递增7％，则污染物增长速度在3％左右。

因此，不能不引起我们高度的关注。

目前的状况也令人担忧：①水体污染突出。

年排放废水量，1985年比1981年增加13％，而治理能力赶不上污水增加的速度。

据55条河流流经的城市89个监测点的资料，氨氮超标河段占58.5％，亚硝酸盐氮超标占23.9％，挥发性酸超标的占33.3％，悬浮物超标的占41.9％。

对31个城市77个水源地的水质监测，污染超标的占44.2％。

②大气污染严重。

全国城市的降尘和颗粒物全部超标；北方有1/4的城市二氧化硫超标；酸雨区也在逐步扩大。

③工业废渣积存量越来越大。

年排渣量4亿多吨，而综合利用仅占年排放量的1/4左右。

④噪声扰民突出。

有各种各样的噪声源，如汽车猛增，城市交通噪声已占噪声源的40％以上。

⑤乡镇企业污染在蔓延。

仅“三废”排放量已占全国总量的1/5。

⑥自然生态环境的破坏令人焦虑。

如我国森林资源本来就不丰富，森林覆盖率比世界平均水平低一半，但森林资源破坏十分严重。

如按“五五”期间那样的速度砍伐，那么到2000年，森林覆盖率将降到8.3 ％（现为12％）。

我国有万多种高等植物，但已有3000多种处于受威胁或濒临灭绝的境地。

至于沙化面积扩大，水土流失增多，自然性的灾害频繁出现等，都说明了自然保护的紧迫性和重要性。

（2）环境监督管理急待加强。

①环境法制建设还不健全，仍存在着有法不依、执法不严和无章可循的状况，环境工作者的法治观念和在宣传教育中执法宣传上都需加强。

②环境规划工作薄弱。

许多地方的环境规划尚未制定；已制定的还没有真正纳入到国民经济、社会发展计划中去实施。

③管理机构需要充实、加强，以形成中央到省、市、县，一直到乡、镇的完整管理体系。

④环境保护的资金渠道还不够畅通。

二、生态环境保护与城市规划环境保护与城市规划、建设有着密切的关系。

环境科学与城市规划科学都有各自特有的领域，这是很明显的；那么这两门科学有哪些相近相似的地方呢？有些什么共同点呢？（1）目标的一致性。

对于一个城市，城市规划和环境保护的目标都是使城市规划好、建设好、管理好，城市环境优美，有特色，令人喜爱，以满足生产和生活的需要。

很难有两个战线有这样的共同目标，又那么息息相关。

喜事共之，忧事也共之。

（2）重点任务的相同性。

城市环境保护是整个环境保护工作的重点，因为70％的污染物从城市产生。

“七五”期间，列出了51个重点保护的城市，加强综合治理工作，提出了环境质量标准要求以及计划控制指标。

其中，相当一部分环境质量标准要求要依靠城市合理布局，特别是调整城市工业布局才能达到，而这恰恰又是城市规划的主要任务之一。

（3）学科发展趋势的相似性。

环境科学还比较年青，呈多方位的发展，惟有多触角、多方面的探索，才能摸索出一条比较科学的学科体系。

比如环境科学发展的一个重要侧面是从单项治理走向区域防治。

近些年来，区域环境规划、区域环境影响评价逐步地显示了它们的生命力，宁波开发区、云南开远市、安徽淮南矿区等都取得了良好的效果。

城市规划科学的发展也是从一个城市走向一个区域，探索市域、县域的规划，研究一个区域的城镇体系的现状和发展。

这样，区域环境规划、区域环境影响报告书的编制、评价与审批、实施，就与市域、县域规划、城镇体系布局直接联系起来了。

如上海经济区的规划就有区域城镇体系规划和区域环境规划这两大块内容。

它们之间又是相互渗透，相互促进的。

（4）与经济建设的紧密性。

城市规划的重要任务是为经济建设服务，使建设收到良好的效益；同时促进人民生活质量的提高。

城市布局合理、城市基础设施完备，则城市功能坚实，城市的效能就高。

而布局的合理性、设施完备程度又受经济实力的制约（如投资的多少、投资的方向、投资的先后等）。

环境保护几乎与城市规划与建设相同，它既促进经济建设发展，又受经济水平的制约。

如环境保护的投资目前只占国民生产总值的0.5％，而真正能控制污染，一般应在1.5～2％；国家规定的企业技术更新改造资金中应有7％用于环境保护设施的改造上，而现在仅达2％左右；应收到20亿元左右的超标排污费，而实际上仅收到14～15亿元；治理污染的示范工程（如脱硫装置、废弃物处理场等）还没有投资渠道；环境保护事业自身建设（如环境监测站等）的费用仍很紧张。

这些无不受国家经济实力的影响。

（5）工程措施的集中性。

城市综合整治和设施水平、效率，与城市涉及环境的诸因素的改善密切相关，而又基本上汇集到工程措施上来。

比如污水处理厂的建设、气化率的提高、烟气脱硫装置的使用、资源综合利用、固体废弃物集中处理、放射性废物库的建设……无不要采用工程措施来达到目标要求的效果；不采取工程措施，就能比较彻底地解决污染防治是较少的。

城市规划的目标要求，同样需要诸多工程措施来体现，而它的工程措施中有不少又是环境保护目标所要求的。

从以上5个方面的分析，可以看出这两门学科，无论在理论上和实践上都有十分协调的内容。

但是，也应当同时看到，它们毕竟是两个学科领域，工作的开展上也各具特色。

为了在实际工作中协调配合得更好，共同振兴事业，有以下几个方面是要着力促进的：（1）新建的工程项目的选址、定点要紧密配合协作。

尤其是工业建设项目和重大的基础设施建设（机场、港口、高速公路等），都要有合理布局。

这样不仅可以充分发挥功能、效益，又能减轻污染，改善城市风貌。

（2）努力做好城市工业布局调整规划。

我国的大多数城市都面临着合理调整工业布局这样一个难题。

现实的污染扰民，企业技术改造，城市总布局的合理化，都要求城市规划与环境保护这两支队伍共同配合，制定出城市工业布局调整规划，并推动其实施。

（3）协力规划、建设好历史文化名城、风景名胜区和自然保护区。

上述几项工作，都有两个学科的共同的工作领域，在工作中学科之间又互相渗透、交叉。

我国的文物古迹和有特色风貌的景观不少分布在中小城市，而当前污染又正在向小城市扩散，因此中小城市的工作更应引起大家的严重关切。

还有，干旱、半干旱地区沙漠化的趋势，正在威胁着城市的发展。

满洲里、海拉尔等城市之所以有特色，正是由于它们镶嵌在呼伦贝尔大草原上；大兴安岭茂盛森林的抚育，呼伦湖碧水滋润，使它们生气盎然。

如若这些条件恶化，城市特色、生机也将消失、衰退。

城市规划、环境保护都有各自的科学领域和工作范围。

从近年来环境保护工作发展情况看，至少在以下几个方面是值得城市规划工作借鉴的：（1）环境保护立法系统化。

重视立法执法，才能逐步地走向高效益、高层次的管理。

一项事业仅有技术的保障是远远不够的，只有“法治”才能从根本上保证事业健康顺利地发展。

环境保护有比较完善的立法体系，除了《环境保护法》这项基本法以外，还有《水污染防治法》、《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》等。

一个国家有没有一个比较健全的环境法规体系，是衡量一个国家环境法规建设和环境保护工作发展程度的重要标志。

同样我们也可以这样来说，一个国家有没有比较健全的城市规划法规体系，是衡量一个国家城市规划工作发展的重要标志。

（2）积极创造环境保护事业发展的外部条件。

任何一项事业的发展都要有相应的人才，都要一定的经费，都要有必不可少的物质条件（房屋、设备、仪器……）。

环境保护每干一项工作，都积极物色人才、培养人才，为了强化管理，创建了世界上仅有的一座环境保护干部管理学院，培训各级环保管理干部，使他们除了懂专业，还要会管理。