中国土地征收补偿标准研究
我国征地补偿标准探讨——兼评新《土地管理法》征地补偿标准
江西农业学报㊀２０２１，３３（０６）：１０５ １１０ＡｃｔａＡｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｅＪｉａｎｇｘｉ㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀ＤＯＩ：１０．１９３８６／ｊ．ｃｎｋｉ．ｊｘｎｙｘｂ．２０２１．０６．０１８我国征地补偿标准探讨兼评新‘土地管理法“征地补偿标准廖霞林，周思娜㊀㊀收稿日期：２０２０－１０－１５基金项目：自然资源财产权利非征收性限制的合宪性研究（１７ＢＦＸ０８７）㊂作者简介：廖霞林（１９７１ ），女，副教授，博士，研究方向：自然资源法㊁国际经济法㊂（中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北武汉４３００７０）摘㊀要：介绍了我国征地补偿标准的历史沿革，分析了现行区片综合地价法存在公平补偿原则含义不明㊁土地增值收益缺位㊁市场价值体现不充分等问题，通过借鉴法国㊁德国㊁美国的立法经验，提出了国外补偿标准对我国的启示；厘清公平补偿原则实质为完全补偿，要求损益对等；明确土地增值收益的分配，预补偿应得部分给被征地人；优化补偿标准，适用相对市场价格标准，以土地使用权㊁土地经营权的市场流转价作为参考，以市场方法将部分土地增值收益纳入评估之中㊂关键词：征地补偿；补偿标准；公平补偿；土地增值收益中图分类号：Ｄ９１２．３；Ｆ３２８㊀文献标志码：Ａ㊀文章编号：１００１－８５８１（２０２１）０６－０１０５－０６ＤｉｓｃｕｓｓｉｏｎｏｎＣｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎＳｔａｎｄａｒｄｏｆＬａｎｄＥｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎｉｎＣｈｉｎａ ＲｅｖｉｅｗｏｆＣｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎＳｔａｎｄａｒｄｏｆＬａｎｄＡｃｑｕｉｓｉｔｉｏｎｉｎＮｅｗＬａｎｄＭａｎａｇｅｍｅｎｔＬａｗＬＩＡＯＸｉａ－ｌｉｎ，ＺＨＯＵＳｉ－ｎａ（１．ＳｃｈｏｏｌｏｆＰｕｂｌｉｃＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，ＣｈｉｎａＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＧｅｏｓｃｉｅｎｃｅｓ（Ｗｕｈａｎ），Ｗｕｈａｎ４３００７０，Ｃｈｉｎａ）Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＴｈｅｈｉｓｔｏｒｉｃａｌｅｖｏｌｕｔｉｏｎｏｆｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎｓｔａｎｄａｒｄｆｏｒｌａｎｄａｃｑｕｉｓｉｔｉｏｎｉｎＣｈｉｎａｗａｓｉｎｔｒｏｄｕｃｅｄ．Ｓｏｍｅｐｒｏｂｌｅｍｓｓｕｃｈａｓｔｈｅｕｎｃｌｅａｒｍｅａｎｉｎｇｏｆｔｈｅｐｒｉｎｃｉｐｌｅｏｆｆａｉｒｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ，ｔｈｅａｂｓｅｎｃｅｏｆｌａｎｄｖａｌｕｅ－ａｄｄｅｄｉｎｃｏｍｅａｎｄｔｈｅｉｎｓｕｆｆｉｃｉｅｎｔｅｘ⁃ｐｒｅｓｓｉｏｎｏｆｍａｒｋｅｔｖａｌｕｅｗｅｒｅａｎａｌｙｚｅｄ．ＤｒａｗｉｎｇｌｅｓｓｏｎｓｆｒｏｍｔｈｅｌｅｇｉｓｌａｔｉｖｅｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｏｆＦｒａｎｃｅ，ＧｅｒｍａｎｙａｎｄｔｈｅＵｎｉｔｅｄＳｔａｔｅｓ，ｔｈｅｅｎｌｉｇｈｔｅｎｍｅｎｔｏｆｆｏｒｅｉｇｎｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎｓｔａｎｄａｒｄｓｔｏＣｈｉｎａｗａｓｐｕｔｆｏｒｗａｒｄ．Ｉｔｉｓｃｌａｒｉｆｉｅｄｔｈａｔｔｈｅｐｒｉｎｃｉｐｌｅｏｆｆａｉｒｃｏｍ⁃ｐｅｎｓａｔｉｏｎｉｓｉｎｅｓｓｅｎｃｅｃｏｍｐｌｅｔｅｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎａｎｄｒｅｑｕｉｒｅｓｅｑｕａｌｐｒｏｆｉｔａｎｄｌｏｓｓ．Ｔｈｅａｌｌｏｃａｔｉｏｎｏｆｌａｎｄａｐｐｒｅｃｉａｔｉｏｎｉｎｃｏｍｅｓｈｏｕｌｄｂｅｃｌａｒｉｆｉｅｄ，ａｎｄｔｈｅｐａｒｔｏｆｐｒｅｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎｓｈｏｕｌｄｂｅｇｉｖｅｎｔｏｔｈｅｌａｎｄｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｅｄ．Ｔｈｅｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎｓｔａｎｄａｒｄｓｈｏｕｌｄｂｅｏｐｔｉｍｉｚｅｄ，ａｎｄｔｈｅｒｅｌａｔｉｖｅｍａｒｋｅｔｐｒｉｃｅｓｔａｎｄａｒｄｓｈｏｕｌｄｂｅａｐｐｌｉｅｄ．Ｔｈｅｍａｒｋｅｔｃｉｒｃｕｌａｔｉｏｎｐｒｉｃｅｏｆｌａｎｄｕｓｅｒｉｇｈｔａｎｄｌａｎｄｍａｎａｇｅｍｅｎｔｒｉｇｈｔｓｈｏｕｌｄｂｅｔａｋｅｎａｓｒｅｆｅｒｅｎｃｅ，ａｎｄｐａｒｔｏｆｌａｎｄａｐｐｒｅｃｉａｔｉｏｎｉｎｃｏｍｅｓｈｏｕｌｄｂｅｉｎｃｌｕｄｅｄｉｎｔｈｅｅｖａｌｕａｔｉｏｎｂｙｍａｒ⁃ｋｅｔｍｅｔｈｏｄ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎｆｏｒｌａｎｄａｃｑｕｉｓｉｔｉｏｎ；Ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎｓｔａｎｄａｒｄ；Ｆａｉｒｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ；Ｌａｎｄａｐｐｒｅｃｉａｔｉｏｎｉｎｃｏｍｅ㊀㊀２０１９年新‘土地管理法“将征地补偿标准变为地方实践多年的区片综合地价法㊂当前，自然资源部正统一部署并督促指导地方开展征地补偿标准的测算工作，建立全国区片综合地价数据库，规范征地行为，保障被征地农民合法权益㊂对比原来的产量总值法㊁年产值倍数法，实践中一些地方的区片综合地价法本质上与两者相同，都是以被征收土地的原用途来衡量土地价值以实现对被征地农民的补偿，而对土地被征收后进行其他用途的土地增值在补偿中体现不足，无法反映土地的市场价值，征地补偿数额偏低屡屡成为征地矛盾源头㊂制定完善的征地补偿标准，给予被征地人公平的征地补偿是解决征地矛盾的有效途径㊂１㊀征地补偿标准问题的缘起及演变１．１㊀征地补偿标准问题的缘起我国土地制度实行社会主义公有制，全民所有制和劳动群众集体所有制并存㊂其中，农村㊁城市郊区的土地㊁宅基地㊁自留山和自留地属于农民集体所有㊂征地是指国家出于公共利益的需要，依法对农民集体土地强制征收并给予补偿的行政行为㊂伴随着工业化和城市化的加快加深，集体征地日益增多，大量农用地转为国有建设用地㊂征地涉及千家万户农民的根本利益，由此引发的纠纷在诉讼比例中居高不下㊂以浙江省为例，２０１６ ２０１８年间浙江省中级㊁高级人民法院受理的行政案件，与农村集体征地有关的逾半数之多［１］㊂随着土地使用权的入市和房地产行业的繁荣，农民对土地市场价值的认识愈深，越希望在征地时寻求 等价交换 ㊂时至今日，征地问题引起的群体性诉讼依然频繁㊂主要矛盾在于现行的征地补偿标准脱离市场价值，农民所得款项与心中期望相差甚远，征地补偿标准改革势在必行㊂１．２㊀征地补偿标准的历史沿革我国的征地补偿标准历经了由产量总值法至年产值倍数法，再至区片综合地价法的发展过程㊂１９５０年‘城市郊区土地改革条例“创新了中国的征地补偿制度㊂规定了国家征收农民所有的土地时应当给付适当补偿，由土地补偿费㊁青苗和地上附着物补偿费和安置补助费３部分构成㊂１９５３年‘国家建设征用土地办法“出台细则 一般标准是征收时的前３至前５年的产量总值 ㊂１９８２年，受家庭联产承包责任制下的土地承包经营权与改革开放以来城市化的影响，‘国家建设征用土地条例“规定了征地补偿标准为年产值倍数法，为３ ６倍㊂安置补助费以此对照，每一人口为２ ３倍年产值［２］㊂１９８６年‘土地管理法“作为专门法的形式出现，继受年产值倍数法的标准，一仍其旧㊂此后４次修改，提高了征地补偿标准的倍数，量变而无质变㊂２０１９年‘土地管理法“再修，将征地补偿标准变更为区片综合地价法，即根据土地利用总体规划，综合考虑土地原用途㊁土地产值㊁土地资源条件㊁人均耕地数量㊁人口㊁经济社会发展水平和城镇居民最低生活保障水平等诸多因素划分区片，统一计算地价㊂区片综合地价法虽首次出现在‘土地管理法“中，却并非全然崭新的制度㊂实践中早有探索，２００２年浙江省政府的‘关于加强和改进土地征用工作的通知“以区片综合价格作为征地补偿标准㊂２００５年国土资源部的‘关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知“就已提出这一概念并实践㊂２㊀我国征地补偿标准及其存在的问题广义的征地补偿标准涵括土地补偿费㊁安置补助费㊁地上附着物补偿费和社会保障费４个方面，土地补偿费和安置补助费适用区片综合地价法；地上附着物补偿费和社会保障费授权给省级地方政府自行制定地方标准㊂狭义的征地补偿标准仅指核心的土地补偿费的补偿标准，系直接对土地本身的补偿标准㊂本文以狭义的征地标准为讨论对象，现行的区片综合地价法在实践中存在以下问题㊂２．１㊀公平补偿原则含义不明新‘土地管理法“确定征地补偿原则为 公平补偿 ㊂ 征收土地应当给予公平㊁合理的补偿 这并不新见㊂早在‘城市郊区土地改革条例“（１９５０）就规定了对被征收土地上的生产损失给予公平㊁合理补偿，彼时还只是对其附着物等生产损失要求公平补偿，并未成为总则性的补偿原则㊂现今，公平补偿正式成为征地补偿的指导原则㊂公平补偿 有 完全补偿 和 适当补偿 ２类理解㊂前者认为公平补偿是对损失不差一厘的全部补偿，后者则主张公平补偿是对损失的适当部分的补偿㊂两者迥然不同，因具体标准不同而计算不同，直接体现在最终补偿的数目也不同㊂新‘土地管理法“对公平补偿却未有进一步的明确的定性㊁说明或是解释㊂补偿原则直接指导补偿标准，对补偿原则理解的不同自然而然会传导到对补偿标准的适用上㊂对比一些采用公平补偿原则的国家，对公平补偿或多或少有其他法条规定相印证㊂而我国立法对此尚未具体化㊂因此，我国‘土地管理法“所确立的公平补偿的内涵需要进一步明确㊂２．２㊀补偿时土地增值收益缺位政府征收集体土地后，作为国有建设用地出让给用地单位时，出让金与征地补偿费形成了一个较大的级差地租㊂这部分即是被征用土地在转变土地用途后带来的土地增值收益，对于这部分土地增值收益的分配，有２类补偿路径：一类是只针对现有土地价值的补偿，一类是包括对增值收益的补偿㊂前者俗称 涨价归公 ，主张土地增值收益的产生归因于国家对土地的管制，因而涨价归公［３］㊂但对后者 涨价归私 亦不乏认可之声，还有学者主张 公私兼备 的折中之道， 兼顾资６０１江㊀西㊀农㊀业㊀学㊀报㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀３３卷本㊁土地所有权的实际效用 ［４］㊂如果被征地农民继续享有土地，土地的增值收益自然归被征地农民所有㊂征地行为发生后，国家已然取代农村集体获得所有权，则享有相应的增值收益㊂现实困难在于，征地行为系国家强制将土地征为国有的行为，被征地人对土地的出让是非自愿的，但不同于寻常当事人双方合意并自愿承担商业风险的交易行为，因此，要求国家对土地增值收益给予补偿也是必然的㊂当前我国的征地补偿制度在这部分增值收益的分配上，没有考虑到原所有权人即被征地农民的权益，而是由政府或用地单位享有增值收益㊂现行的补偿标准在被征地农民应得增值收益部分呈现了 缺位 的状态㊂２．３㊀土地的市场价值体现不充分现行的区片综合地价法综合自然地理因素和人文经济因素划分区域，分别确定区片内基准地价㊂具体计算上，自然资源部指出 采用农用地产值修正法㊁征地案例比较法等方法综合测算区片综合地价 ［５］㊂农用地产值修正法一仍其旧，以农用地产值为基础，辅以当地经济水平加以修正㊂将未来农用地预期产值还原到当期，再综合当地土地供求关系㊁土地区位等因素调节系数修正㊂征地案例比较法则是参照相似征地情况，尽可能保证类似土地得到类似补偿价㊂本质上该标准仍未脱离以土地农业产出能力为评估指标，仍是以土地产值为核心的政府指导价，不能充分体现土地的市场价值，未脱离旧标准本质㊂将补偿标准与土地产出能力密切关联意味着土地的市场价值仅代表该土地用作农业生产时的价值，而不能体现该土地开发其他用途的价值㊂因此，仅仅考虑土地作为农用地价值不妥当，补偿标准的考量应包含土地开发的市场价值方显周全㊂从２００５年国土资源部提出区片综合定价法适用至今，据实证研究，其在具体测算上，仍以土地年产值为重要指标，最终结果与年产值倍数法计算出的结果没有太大出入［６］㊂３㊀对国外征地补偿标准的考察３．１㊀法国：经济价值标准大陆法系中，法国最早确立了公用征收及其补偿原则㊂１７８９年确立公用征收的补偿原则为：公平㊁事先补偿（ｊｕｓｔｅｅｔｐｒéａｌａｂｌｅｉｎｄｅｍｎｉｔé）㊂‘民法典“第５４５条沿用此规定 任何人不得被强制出让其所有权；但因公用且受公平和事前地补偿时，不受限制 ㊂征地即在公用征收之列，适用一般规定㊂在制度设计中，‘公用征收法典“对公用征收规定因公用征收所致损害的补偿范围包括因征地行为导致的 直接的㊁物质的和确定的（ｄｉｒｅｃｔ，ｍａｔéｒｉｅｌｅｔｃｅｒｔａｉｎ）损害 ［７］㊂直接的损害要求损害与行为具有直接因果关系㊂物质的损害代表从客观物质上确立的补偿数额㊂确定的损害是指明确可知的损害，包括现在可知的损失和确定将会造成的损失㊂法国的征地补偿针对可供确定的全部经济损失进行补偿㊂在补偿标准上，法国采用经济价值标准，被征地人可申请获得２种补偿：其一是主要补偿金（ｌ ｉｎｄｅｍｎｉｔéｐｒｉｎｃｉｐａｌｅ），依据被征用土地的经济价值所确定的补偿数额，主要以被征收财产的市场价值作为依据；其二是附带补偿金（ａｃｃｅｓｓｏｉｒｅ），在主要补偿金无法补偿被征用人的全部损失时给予补偿，起补充作用，确保完全补偿损失㊂此外，还有次要补偿金，如安置补偿，按照征收补偿金的比例来确定［８］，计算上根据税务申报或近期发生的变化结果做出评估［９］㊂在确定财产价值时，使用被征地人和政府专员提供的比较条款（ｔｅｒｍｅｓｄｅｃｏｍｐａｒａｉｓｏｎｓ）进行参考，通过被征收财产附近的不动产的销售价格来比较确定㊂因此，法国确定土地价值时，以市场方法考量土地开发价值，可见在法国的征地补偿中，公平补偿是一种 完全补偿 ㊂３．２㊀德国：市场交易价格标准在德国，征收补偿历经了 完全补偿 到 适当补偿 再到如今 公平补偿 原则的变迁㊂１９世纪德意志各联邦国陆续确立 完全补偿 原则㊂１９１９年受一战战败及执政党理念影响，‘魏玛宪法“确立了 适当补偿 原则，规定 除联邦法律有特别规定外，公用征收应当予以适当补偿 ［１０］㊂现今‘德国基本法“第１４条规定 征收补偿的确定，应当以公共利益与当事人利益进行公平衡量 ，以此确定公平补偿原则㊂联邦法院认为 公平补偿可低于交易价格仅能在例外情形下（立法机关有特别立法）才能承认，若立法机关已经依据交易价格规定补偿基准的，法院不能违反该规定，必须以交易价格为补偿标准 ［１１］㊂联邦最高法院在判决中写道 征收补偿的功能是因为对被征收７０１㊀６期㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀廖霞林等：我国征地补偿标准探讨 兼评新‘土地管理法“征地补偿标准人施加特殊负担（Ｓｏｎｄｅｒｏｐｆｅｒ）及附随损失加以补偿 意味着被征收人能获得同种类或是同等价值的客体 征收补偿旨在使被征收人获得所遭受损失的同等替代 ［１２］㊂这意味着德国的 公平补偿 实质是 完全补偿 ，原则上应给予被征地人等同于市场价的完全补偿，征收补偿结果须为同等，仅仅在特别立法时才允许低于完全补偿的适当补偿㊂德国具体规定征地补偿由实体损失补偿㊁其他财产损失补偿与负担损失补偿构成［１３］㊂实体损失是指被征收土地代表的直接价值㊂其他财产损失是指实体损失以外的被征收土地及其地上附属物的法律权利㊁事实情况等代表的价值㊂负担损失主要是针对被征收土地上的建筑物的租赁关系而规定㊂对于征收补偿标准，‘联邦建设法“第９５条规定征地补偿费用 依据被征收土地的市场交易价格计算确定㊂ 所谓交易价格是指在一般交易上依据市场条件㊁事实特征㊁其他特性等标准评估确定，不考虑特殊情况的价格，由此可见，德国的土地补偿标准为市场交易价格㊂３．３㊀美国：市场价格标准美国‘宪法“第五修正案中提出 公平补偿 （ｊｕｓｔｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ），限制政府的征地权，要求征收私有财产须给予公平补偿才有正当性㊂根据美国财产法的规定，对公平原则的适用主要遵循２个方法：最高最优用途和公平市场价值㊂联邦最高法院解释前者为在合理的将来财产能够适用的产生最高收益的最优用途，其强调被征收财产的价值最大化㊁资源最优化，以未来最优用途所能获取的最高收益作为补偿标准㊂不但考虑被征收财产的现时价值，更考虑未来可预期的升值㊂后者为被征用财产的公平市场价格，包括现有价值和未来盈利价值㊂对于土地，公平市场价格通常是参照同类私有土地近期自由买卖的价格而确定，依据征收时土地的市场价格确定征地补偿数额㊂既考虑土地的现存价值，也结合未来考虑土地开发价值［１４］㊂同时，美国建立市场价值评估机制来规范土地市场价值的评定，程序上首先是政府发布公告，广而告知利益各方征地的相关事宜；其次，利益各方可以请求对被征地的合法性与补偿性进行听证；再次，通过双方协商达成一致价款，无法达成则进入司法程序由法院裁决最终价款㊂在补偿范围上，包括土地所有权的损失㊁除所有权外其他权利的损失㊁地上附着物的损失㊁迁移补偿和失业补偿等［１５］㊂还通过安置补助费对间接损失进行补偿，如１９７０年‘统一安置补助与不动产征收政策法“中规定：因征收造成他人重新安置的，应赔偿其合理的实际搬迁费用㊂可见，美国的公平补偿实际也是一种 完全补偿 ㊂４㊀国外征地补偿标准对我国的启示要优化征地补偿标准，需先厘清补偿原则，在其指导下明确各方的利益分配，进而提出相应的补偿标准㊂４．１㊀厘清补偿原则：公平补偿应为完全补偿公共利益的需要使得征地具备一定的正当性，宪法的直接授权也赋予合宪性㊂但征地实质是国家对个体的 合法性侵害 ，有侵害就有救济，只有充分的救济才能使得征地具备完全的正当性㊂仅有公共利益需要，却没有充足的补偿填补征地损失，征地的正当性便仍具瑕疵㊂因此，若要征地补偿须损益对等，就要给予完全的征地补偿㊂行政补偿领域兴起的公共负担平等说认为，部分社会成员因公共利益而承担超过限度的损失，应由国家给予补偿，使该损失通过税收由全体社会成员平等分担㊂从社会本位观来理解征地补偿，一般的社会成员只应当承担一般的社会义务（通常指纳税），个体由于公共利益优先而让渡土地所有权，承担了特别义务，那么其所获特别权利（受偿权）与该义务必须能抵消㊂以此为论，征地适用完全补偿具有合理性㊂根据特别牺牲理论，对特定个体施加公共义务构成特别牺牲，应当对该个体补偿以达到 近似未牺牲 的效果，从而避免特定个体与他人相比额外承担了义务［１４］㊂上文提到的法国㊁德国和美国等对完全补偿的适用也已历经数十甚至上百年的实践考验，其立法经验值得借鉴㊂４．２㊀分配土地增值收益：公私兼备征地后，被征收土地用途从农用地转为建设用地，同时产生土地增值收益㊂在征地行为发生后，被征地作为国有建设土地出让给用地单位，政府所获取的出让金往往与给付给被征地农民的补偿金有较大的级差地租㊂马克思古典经济学中将级差地租的成因分为８０１江㊀西㊀农㊀业㊀学㊀报㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀３３卷３种：（１）不同土地的肥沃程度；（２）不同土地的交通条件；（３）同一土地增加投资的多寡㊂前两项为级差地租Ⅰ；第三项为级差地租Ⅱ［１６］㊂土地的物质收益以及土地所有权人签订买卖合同时的土地资本收益属于级差地租Ⅰ，归属于土地所有权人㊂在用地人改造土地并创造收益时，这部分收益属于级差地租Ⅱ，归于用地人［１７］㊂而被征收土地增值主要为３个部分：一是农地转用形成的增值，即由农用地的产出价值转变为建设用地所创造价值的差额㊂这部分增值收益基于土地自身属性，即土地的开发价值，属于级差地租Ⅰ，应由原土地所有权人获得㊂二是环境改变的增值，即征收后周边环境的变化所产生的增值㊂三是政府投资增值，即政府投资对土地及基建予以改善所形成的增值［１８］㊂后２种增值得益于政府的直接投资改建，或是征收行为后带来的环境变化，属于级差地租Ⅱ，应由政府获得㊂在征地过程中，被征地的增值收益不容忽视，应当在征地补偿中预补偿部分增值收益㊂对涨价归公或归私的观点争鸣，采公私兼备，对土地原所有人即农民集体应得的增值收益，在征地补偿时一次性预补偿㊂对于一定时期内，可预见的土地增值收益，政府应当负有预先补偿义务㊂农民集体应当享有部分土地增值收益的受偿权㊂４．３ 优化补偿标准：相对市场价格标准国外多以市场价格标准来衡量被征地的价值，以一般的市场交易价格估算实际的补偿数额，我国在城市房地产征收中亦通过市场价格定补偿价格㊂然而我国实行的是土地公有制，缺乏土地所有权的交易市场，因而缺乏相应市场价格㊂现行标准脱离市场价值，在数年实践中表现不佳，无法平缓征地矛盾㊂有鉴于此，我国虽不具备土地所有权的市场价格的环境，缺乏 绝对市场价格 ，但可采用 相对市场价格 作为征地的补偿标准，即征地补偿＝土地所有权补偿费用（包含增值收益预补偿费用）＋地上附着物补偿费用＋安置补助费用＋社会保障费用㊂其中土地所有权费用定为数倍土地使用权㊁经营权市场价格㊂参酌近似区位的土地的使用权㊁经营权的市场价格，一定倍数由专门机构估定㊂以使用权㊁经营权的市场价格为核心计算土地自身的补偿费即土地所有权的价值，而不是以土地产出能力为核心计算，其实质是奉行市场配置资源的理念，由市场竞争价取代政府指导价，保障被征收土地的价值计算符合其市场价值，使被征地者的损失得到切实对等的弥补㊂４．３．１㊀补偿要体现土地自身增值收益㊀土地增值收益包含土地自身增值和政府投资升值２个部分㊂前者归被征地原所有权人即农民集体享有，后者由土地现所有权人即政府或用地单位享有㊂政府应得的级差地租部分系政府投资带来的土地增值，这部分在征地后自然由所有权人政府或用地单位占有㊂而在征地时的补偿额计算中，相对市场价格标准包含了土地自身增值收益的计算㊂土地交由市场进行资源配置，市场通过竞争促进资源的优化配置，市场价格是对标的物各类开发利用下潜在价值的货币表现，被征地的相对市场价格展现了该被征地用于各类开发时的潜在价值㊂由于市场的自发性与逐利性，其价格自然而然地表现出土地的潜在价值，即开发后带来的土地自身的增值收益㊂可借鉴美国的最高最优用途法，以被征地开展最优用途时的最高市场价格来评定被征收时土地的真实价值，从而使被征地人获取源于土地自身属性的土地增值收益㊂详言之，在通过相对市场价格标准计算征地应偿额时，考虑被征地最高最优用途的相对市场价格，以此确保无论土地将来作何种用途，被征地者在征收时都预先获得基于土地本身的最高的增值收益㊂４．３．２㊀土地市场价值可参考土地使用权、土地经营权的市场价格㊀我国不存在土地所有权交易的市场土壤，但体现市场价值并非只能机械地以土地所有权市场价格表现㊂与所有权不同，我国土地使用权在法律规定的范围内允许入市㊂１９８８年宪法修正案确立国有土地有偿转让制度，国有土地入市；２０２０年农村集体土地可依法入市㊂农村集体土地的使用权价值已通过市场交易价格体现㊂集体土地入市必须是被确定为经营性用途的土地，其使用权价格亦能体现土地开发的市场价值㊂此外，民法典创设新型用益物权 土地经营权，土地承包经营权人可以将其中的经营权自由流转给第三人经营使用，收取地租或是入股分红㊂我国已具备相应的土地使用权㊁经营权市场环境㊂因此，虽然我国缺乏土地所有权的市场竞争，补偿标准及其费用不能体现为完全的市场价格，９０１㊀６期㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀廖霞林等：我国征地补偿标准探讨 兼评新‘土地管理法“征地补偿标准但可以参酌土地使用权的价格方式来体现出相对的市场价格㊂选定对象可采用 类比市价法 ，类比自然地理㊁人文地理等因素相近的土地使用权或经营权的市场价格来评定被征地的所有权价值，从而体现土地所有权的相对市场价格，并以其作为补偿标准㊂４．３．３㊀引入第三方评估机构㊀我国的被征地一方是农民，经济能力与资产水平有限，难以聘请专业的资产评估师㊂受限于受教育水平和专业技能，农民也难以对最终评估结果提出言之有理的异议，对比政府无疑仍处于弱势地位，不利于权益的充分保障㊂另一方面，长久以来政府既有强制征地权，又被赋予最终补偿额的计算权利，难免有权力寻租的风险㊂建议由政府委托独立的第三方资产评估机构进行评估，被征地农民不必承担额外的经济负担，政府也可以避免因可能的权力寻租带来的腐败㊂独立的第三方依据相对市场价格法，对被征土地的所有权作出评估，并由政府牵头召开听证会，被征地人㊁用地单位㊁地方政府等利益各方集体参与，各方协商以达合意，达成征地协议，若不能达成合意则进入司法程序，由法院最终裁决㊂参考文献：［１］江勇．关于农村集体征地行政诉讼的调查与思考［Ｊ］．人民司法，２０１９（１６）：７９－８５．［２］程雪阳．土地法治四十年：变革与反思［Ｊ］．中国法律评论，２０１９（１）：１６９－１８７．［３］陈柏峰．土地发展权的理论基础与制度前景［Ｊ］．法学研究，２０１２，３４（４）：１１０．［４］金栋昌，王宏波．城市扩张进程中土地增值收益的分配逻辑：对 涨价归公 涨价归农 的辩证分析［Ｊ］．内蒙古社会科学：汉文版，２０１６，３７（１）：１２７－１３２．．［５］中华人民共和国自然资源部办公厅．关于加快制定征收农用地区片综合地价工作的通知：自然资办发［２０１９］３号［ＥＢ／ＯＬ］．（２０１９－１２－０９）［２０２０－１０－１３］ｈｔｔｐ：／／ｇｉ．ｍｎｒ．ｇｏｖ．ｃｎ／２０１９１２／ｔ２０１９１２３１＿２４９４８２４．ｈｔｍｌ．［６］方涧．我国土地征收补偿标准实证差异与完善进路［Ｊ］．中国法律评论，２００９（５）：７６－８６．［７］王太高．征地制度比较研究［Ｊ］．比较法研究，２００４（６）：１６－３０．［８］ＲｅｎｄｕＣ，ＰａｓｓａｒｒｉｕｓＯ，ＣａｌａｓｔｒｅｎｃＣ，ｅｔａｌ．Ｒｅｃｏｎｓｔｒｕｃ⁃ｔｉｎｇｐａｓｔｔｅｒｒａｃｅｆｉｅｌｄｓｉｎｔｈｅＰｙｒｅｎｅｅｓ：ｉｎｓｉｇｈｔｓｉｎｔｏｌａｎｄｍａｎａｇｅｍｅｎｔａｎｄｓｅｔｔｌｅｍｅｎｔｆｒｏｍｔｈｅＢｒｏｎｚｅＡｇｅｔｏｔｈｅＥａｒｌｙＭｏｄｅｒｎｅｒａａｔｖｉｌａｌｔａ（１６５０ｍａｓｌ，Ｃｅｒｄａｇｎｅ，Ｆｒａｎｃｅ）［Ｊ］．ＪｏｕｒｎａｌｏｆＦｉｅｌｄＡｒｃｈａｅｏｌｏｇｙ，２０１５，４０（４）：４６１－４８０．［９］ＰｉｅｒｒｅＧａｌｅｎ．法国行政法上的行政征收与行政征用补偿［Ｒ］．李宝源译．公法研究，２０１７：５２０－５２２．［１０］陈新民．德国公法学基础理论［Ｍ］．第一版．山东：山东人民出版社，２００１：４２１．［１１］毛雷尔．行政法学总论［Ｍ］．高家伟译．第一版．北京：法律出版社，２０００：６９６．［１２］袁治杰．德国土地征收补偿法律机制研究［Ｊ］．环球法律评论，２０１６，３８（３）：１１７．［１３］ＦｉｓｃｈｅｒＢ，ＫｌａｕｅｒＢ，ＳｃｈｉｌｌｅｒＪ．Ｐｒｏｓｐｅｃｔｓｆｏｒｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅｌａｎｄ－ｕｓｅｐｏｌｉｃｙｉｎＧｅｒｍａｎｙ：ｅｘｐｅｒｉｍｅｎｔｉｎｇｗｉｔｈａｓｕｓ⁃ｔａｉｎａｂｉｌｉｔｙｈｅｕｒｉｓｔｉｃ［Ｊ］．ＥｃｏｌｏｇｉｃａｌＥｃｏｎｏｍｉｃｓ，２０１３（９）：６．［１４］ＫｅｎｎｅｔｈＭ，Ｊｏｈｎｓｏｎ．Ｄｅｍｏｇｒａｐｈｉｃｔｒｅｎｄｓｉｎｎｏｎｍｅｔｒｏ⁃ｐｏｌｉｔａｎＡｍｅｒｉｃａ：ｉｍｐｌｉｃａｔｉｏｎｓｆｏｒｌａｎｄｕｓｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔａｎｄｃｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎ［Ｊ］．ＶｅｒｍｏｎｔＪｏｕｒｎａｌｏｆＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌＬａｗ，２０１３（１５）：３１．［１５］盛艳，王桂华，包斯琴．国外土地征收制度对我国征地制度改革的启示：以和林格尔县农村土地改革试点为例［Ｊ］．中国国土资源经济，２０１７，３０（９）：４７－５２．［１６］马克思．资本论（第３卷）［Ｍ］．郭大力译．第二版．北京：人民出版社，２００４：７６１－７７０．［１７］渠滢．我国集体征地补偿标准之重构［Ｊ］．行政法学研究，２０１３（１）：１０１．［１８］卜炜玮．中国财产征收制度研究［Ｄ］．北京：清华大学，２００８：１３１．（责任编辑：管珊红）０１１江㊀西㊀农㊀业㊀学㊀报㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀３３卷。
中印土地征收补偿制度比较研究
印度和中国是当今世界经济发展速度最快的两个大国，在发展中都面临着城市扩张、工业化的问题。
随之而来的是对土地需求的急剧增加，土地征收问题成了政策和经济改革的热点问题。
本文通过研究印度 1894年的《土地征收法》(1985年修订过)和我国土地征收的相关法规比较中国与印度在土地征收及赔偿方面的规定与实践，总结两国土地征收赔偿的特点，得出各自的优势与劣势，并得到改进当前土地征收政策的建议。
印度是一个联邦制国家，土地改革的法律都由各个邦单独制定，唯独《土地征收法》是一部联邦性法律。
一、中印土地征收补偿原则比较(一)印度土地征收补偿原则1.补偿对象原则根据印度法定赔偿标准，只有对特定资产拥有正式法律授予权的授权人才能得到相关赔偿，这些人常常被称为“利益人”。
在征地补偿中，“利益人”即指对土地拥有权利或者有法律认可的权利的主张权的当事人。
此利益可无条件获得，或是土地本人所有者，或是部分拥有者，如承租人，执照持有人或地役权所有人。
只要是对补偿金的提出权益的人都被视为“利益人”，哪怕他们的提出最终不成立。
对于那些对土地有物权的当事人，就算他们不对自己的利益进行主张，也同样被视为“利益人”。
根据《土地征收法》，无地雇农，技工以及林地工作人员不属于“利益人”，并无法根据被征收土地所造成的无收入而得到任何补偿金。
2.补偿形式原则。
印度法定赔偿条款允许但并不强迫以土地赔偿土地的赔偿形式。
3.补偿估价原则。
印度法定赔偿条例运用“市场价值”，而不是比其估算价值更低的其它方法进行赔偿些条款，例如30%的额外费用(“赔偿费”)、利息、搬家费以及造成的其他直接损害赔偿。
两者在标准方面的根本差异归结为对于前景的展望。
4.补偿范围原则。
印度法定赔偿条例没有对公共财产资源赔偿做出规定。
在印度，特别是农村地区，这些公共财产资源对于当地居民，特别是贫困人口的生计至关重要。
由于对于这些资源取得的习惯性及非法性，法定赔偿规定则在印度不适用于这类公共财产。
农地征收补偿机制研究
农地征收补偿机制研究摘要：随着城市化的进程不断加快，城市建设所需用地也不断增加。
农民的土地在被征收和征用过程中，各种矛盾不断激化，涉及农地征收补偿的行政案件的数量不断增加。
本文对现有中国农地征用补偿机制进行剖析，得出一系列存在的问题，并对征地补偿机制的重构作出思考。
关键词：土地征收；补偿机制；制度重建随着中国城市化的加速推进，农地征收势将成为一个无法回避的问题。
虽然我国实行着最严格的耕地保护制度，但农地征收涉及到地方政府、集体和农民三方的利益，如果征地补偿制度不能兼顾公平、合理、规范，那么会造成三者间的矛盾，甚至矛盾激化引发社会动荡。
现有的征地补偿机制补偿标准过低、补偿范围小、补偿方式单一，只有从农地征收补偿制度本身进行重构改进，才能从本质上提高征地的社会公平程度和效率，保障农民的合法权益。
一、农地征收补偿制度的内涵土地征收补偿是国家为了社会公共利益的需要，依照法定程序，将农民集体所有的土地转变为国家所有，并给予农村集体经济组织和农民个人相应补偿的行为。
从这一定义可以看出我国的土地征收具有几项特征：一是征收的主体必须是国家，实际行驶土地征收权的是各级土地管理机关和人民政府；二是征收是国家为了公共利益的需要，是国家依法征收土地的唯一原因；三是土地征收的对象只能是集体所有的土地，国家可以直接行使土地的处分权利；四是土地征收具有强制性，是国家单方面的意志；五是土地征收必须进行补偿，土地被征收的集体和农民个人有权取得经济上的补偿。
二、现有农地征收补偿制度存在的问题我国的《土地管理法》虽经过多次的修订，但仍存在一系列的问题：1、征地补偿缺乏法律支撑虽然我国在2004年的宪法修改中明确了相关补偿条款，但是对征地补偿的原则却没有作出明确的规定，包括法律对补偿的主体没有明确划分，是以集体经济组织登记户口，还是以土地承包人为标准进行；法律对农嫁居、入赘婿、新生儿等能否享有分配权也没有明确规定。
在征地补偿实践中，各地只能够依据村民代表大会决定土地补偿方案，随意性比较大。
土地征收补偿制度探究
依 照 法 律 规 定 对 土 地 实 行 征 用 。 和 《 地 管 理 法 》 二 条第 ４ 土 第 前 被 征 收 单 位 平 均 每 人 占有 耕 地 的 数 量 计 算 。每 一 个 需 要 安
置 的 农 业 人 口的 安 置 补 助 费 标 准 ．为 该 耕 地 被 征 收 前 三 年 平
接 地 补偿 ， 存地 补偿 ， 损 地 的 补 偿 均 未 列 入 补偿 范 围 。 残 通
一
项 调 查 表 明 ． 目前 中 国 每年 国有 土地 收益 流 失 至 少 在
１０亿 元 以上 ． 地 农 民 总 数 在 ４ ０ ０ 失 ０ ０万 人 左 右 ， 年 还 以 ２ ｏ 每 ０ 多 万 人 的 速 度增 加 。 成 失 地 农 民 权 益 受 到 不 同程 度 的损 害 ， 六 生 活 困 难 。 目前 我 国 土地 征 用 补偿 制 度 出现 的问 题 是 ：
地 的 补偿 费用 包 括 土 地 补 偿 费 、安 置 补助 费 以及 地 上 附 着 物
征 收 补 偿 制 度 进 行 探 讨 和 研究 。 土地 补偿 制 度 是 指 国 家 为 了
公 共 利 益 的 需 要 按 照 法 定 的 制 度将 农 民 或 集 体 的 土 地 强 制 性 的收 归 国有 ， 给予 农 民一 定 补 偿 的 制 度 。 并
维普资讯
土地征收补偿制度探究
王 键 鹏 黄 威 娄 源成
（ 南师 范大 学 法 学 院 ２ ０ 河 ０ ４级 ）
随着 城 市经 济 的发 展 和人 口数 量 的 增 加 ，城 市 规 模 和公 共 设施 的不 断扩 大 和增 加 ，土 地 征 收 无 疑 成 为 城 市 化 进 程 的
我国农村征地公平补偿问题研究——以四川泸县土地征收改革实践为例
我国农村征地公平补偿问题研究——以四川泸县土地征收改革实践为例陈 诺 刘昊狄摘要：土地征收补偿制度改革为２０１５年国家进行的三项土地制度改革试点内容之一，对我国土地制度体系构建以及被征地农民生活影响重大。
当下农村征地工作较以往有所改善，但仍存在一定问题。
结合泸县征地改革实践的成功经验，以公平补偿为切入点，对农村征地公平补偿问题的解决提出五个方面的建议：（一）构建土地征收全流程监督体系，与“党政一把抓”共同把控征地进程；（二）拓宽农民信息交流渠道，保障农民知情权与参与权；（三）丰富征地补偿内容，保障农民合法利益；（四）创建新型土地征收补偿模式，增强补偿效果持久性；（五）建立征地补偿安置协商机构，解决争议、保障救济。
关键词：土地征收；补偿标准；征地程序；国计民生中图分类号：Ｆ３２１．１ 文献标识码：Ａ 文章编号：２０９５－６９１６（２０２１）０２－００３７－０５随着城乡一体化进程不断加快，我国农村被征土地数量逐年增加，出现农民补偿款事项不公平、因征收不当造成大量土地闲置等现象，成为亟待解决的社会热点问题。
为保障农民合法权益，规范土地征收，对土地征收补偿公平机制的探索具有必要性。
总结征地制度改革宝贵经验，将土地征收补偿公平机制落实落细，规制征地程序，保证农民应得补偿足额发放，构建征地后民生保障体系，对推动农村社会经济发展，促进农民与集体共同富裕具有重要意义。
本文拟从公平角度出发，以泸县征地机制改革为例，分析总结泸县改革试点工作经验及仍存在的不足，结合新法对征地新举措及需完善的空间，探讨土地征收的制度完善，以期为农村征地补偿公平机制的进一步发展提出建议。
一、我国农村征地公平补偿存在的问题自改革开放以来，我国很多地区为建立农村征地补偿公平机制做出不少尝试，创立了诸如“湖南咸嘉模式”[1]“上海分红模式”[2]“浙江嘉兴模式”[3]等具有一定创新性的征收补偿安置模式。
但这些模式均以地方性试点政策的面貌出现，处在未得到法律支撑的状况，因而大多难以在全国范围内推广。
我国征地补偿机制研究
我 国 《土地 管 理法 》第４ 条 第２ ７ 款规 定 ： “ 收 耕地 的补偿 费 征 用 包 括 土 地 补 偿 费 、安 置 补 助 费 以及 地 上 附 着 物 和青 苗 的 补 偿 费 。” 由此 可知 ，我 国 的土地 征收 补偿 在纵 深上 的局 限 ，只包 括 了 上面这 三大 类 。 目前 这种 情况 不仅 对一 些难 以量 化 的因为 征地所 造 成 的 的 相 关 的 的 损 失 没 有 包 含 在 受 补 偿 的 范 围 之 内 ， 并 且 对 于 某 些 可 以量化 的财产 上 的损 失 ，例 如残 余地 分割 的损 害 、经 营损失 、租 金损失 等通 常所 受 的损失 ，以及其 他各 种 因征地 期 间所导 致 的相关 的费用 （ 如 临时 租房 费用 ），这 些必 须 的费用 而且 又能 提供 证据 例 的 ，具 体的损 失也 没有列 入我 国征地 补偿 的范 围之 内 。 ２３ 国征 地 补 偿 标 准 及 问题 ．４ 我 国现行 《 地管理 法 》 、 《 土 土地 管理 法 实施 条例 》等对 于补 偿标 准作 出 了相 对 比较 具体 的规定 ：被 征 收耕地 的补 偿 费用包 括土 地补偿 费 、安 置补 助费 以及地 上 附着物 和青 苗 的补偿 费 。其 中土地 补偿标 准 为 ：该 耕 地被 征收前 三年 平均 年产 值 的六 至十倍 。安 置补 助费 的标 准则按 照 征收 土地所 涉及 的农 业人 口来 计算 。而 需要 安置 的人 口数 则这样 计 算 ，被征 收的耕 地数 量 除 以平 均 每人 占有耕 地 的 数量 。相 似 的 ，每 一个 被安 置 的人 的补偿标 准 为该 耕地 被征 收前 三 年平 均年 产值 的 四到六 倍 ，但最 高不 能超 过十 五倍 。而 对于被 征 收 土地 上 的附着 物和 青苗 的补 偿标 准 ，则 由省 、 自治 区 、直辖 市 自行 规定 。从 以上 的规 定 中 ，可 以看 到 ，我 国现行 的征 地补偿 标 准 出现 了以下问题 ： 第 一 ，补 偿标 准确 定 的方法 不合 理 ，未体 现被 征用 土地 的市 场 价格 。违背 了市 场交易 的 “ 等性 ”原则 。 平 第二 ，征地 补偿标 准低 。 第 三 ，具 体操 作 困难 。现实 巾，有些 地方 政府 为 了减轻 财政 压 力 ，千 方百计 选择 那种 低水 平 的补偿 标准 ，有 的甚 至 以财政 创收 为 目的 ，故意 降低 补偿标 准 ，压榨 失 地农 民的征 地补 偿款 ，极 大地损 害了失 地农 民法 的利 益 。
土地征收补偿标准的法律制度研究
长春 理 工 大 学 学 报 （ 社会科学版 ）
Ｊ ｏ ｕ ｒ ｎ ａ ｌ ｏ ｆ Ｃ ｈ ａ ｎ ｇ ｃ ｈ ｕ ｎＵｎ ｉ ｖ ｅ ｒ ｓ ｉ ｔ ｙ ｏ ｆ Ｓ ｃ ｉ ｅ ｎ ｃ ｅ ａ ｎ ｄＴ ｅ ｃ ｈ ｎ ｏ ｌ ｏ ｇ ｙ（ Ｓ ｏ ｃ ｉ ａ ｌ Ｓ ｃ ｉ ｅ ｎ ｃ ｅ ｓ Ｅｄ ｉ ｔ ｉ ｏ ｎ ）
土地 的安 置补 助费用 。但 是许 多农 民 ， 没有 其他 生存 的技
能， 失去 土地就不仅 仅意味着失 去 了生产 资料 ， 也 意味着失 去 了就业机会 ， 依靠 一次性 的安置补助 费用 ， 根本无 法为农
的做法 ， 在一定 程度 上损 害 了权 利人 的利 益 。因为在 实践
中， 许 多省 、 自治 区 、 直辖 市的人 民政府授权 市 、 县 人 民不 会超 出《 土地管理 法》 这 一标准 。对于处 于弱势一方 的土地
使用权 人而言 ， 他们 只能被动 的接受 ， 这是对 权利人 的一种 无形掠夺 。 （ 二） 政府负责规定地上 附着物和青苗的补偿标准不科学
标准的原则 这就使得我 国的土地征 收补偿标准无据可依 ， 随意性 比较大 ， 而且各地补偿标准不尽相同 ， 比较混乱。
（ 三） 城 乡二元结构体制导致同地 不同价现 象 征 收补偿 中为什么会有同地不 同价现象存在 ， 其最本 质
一
、
土 地 征 收 补 偿 标 准 存 在 的 主 要 问 题
（ 一） 征地补偿测算标准不合理 ， 补偿标准偏低
兰
不 同价 ， 对被征地农 民有失公平 。例如 山东省南 水北调＿ Ｔ程
《 土地管理法》 规定， “ 征收耕地 的土地补偿费 ， 为该耕地
缺陷与完善：我国农村土地征收补偿法律问题研究
权利 的行为 。征 收直接 表现 为对 民事主体 财产权 的
剥夺 。 ［ ’ ’］
而关 于补偿 ， 在公 法 上 的损 失 补偿 与私 法 上 存
的损 害赔偿 之分 ， 二者 的主 要 区别 在 于 前者 为 国家 公权力 行使 的范 围 ， 者 则 是 有关 民事 主体 上 违 反 后
第ｌ ０卷 第 ２期
２１ ０ ０年 ４月
广东工业大学学报 （ 社会科学版 ）
Ｊ ｕｎ ｌｏ ｕ ｎ ｄ ｎ ｎｖ ｒｉ ｆ ｅｈ ｏｏ ｙ Ｓ ｃ ｌ ｃｅ ｃｓＥ ｉｏ ） ｏ ｒ ａ ｆＧ ａ ｇ ｏ ｇＵ ｉｅｓｙｏ ｃ ｎ ｌｇ （ ｏｉ ｉｎｅ ｄｔ ｎ ｔ Ｔ ａＳ ｉ
权利义 务 的问题 。公法 上 的损 失补偿 包括 立法上 的
征 收补偿争 议 ， 理时稍 有不慎 就会 引发群体 事件 ， 处 成 为社 会稳 定 的隐 患 。因此 ， 当对 农村 土 地 征 收 应 补偿 制度缺 陷进行 审查并 寻找 完善 的路径 。
一
损失补 偿 、 政上 的损 失 补 偿 和 司法 上 的损 失 补 偿 行 三种 。 由于 土地征 收补偿 性质 主要 为指行 政上 的损 失补偿 问题 ， 也 涉及农 民民事 权益 的保 护问题 ， 但 因 此 ， 切地讲 ， 确 土地 征 收 补偿 兼 跨 了公 法 和 私法 、 实 体 法 和程序法 的领 域 。
等法 律法规及 其他 一些 规范性 法 律文件 中。在 某 些 省 、 ， 京、 市 如北 上海还制定 了征 收土地 的地方规定 。 上 述规定 反 映了我 国征地补 偿制度 以牺 牲农 民
利 益换 取城市 发展 ， 对农 民利益 缺乏保 护 ， 在诸多 存
国家关于农村征地补偿标准
一、国家关于农村征地补偿标准（一）征地补偿1、征收耕地补偿标准旱田平均每亩补偿5.3万元，水田平均每亩补偿9万元，，菜田平均每亩补偿15万元。
2、征收基本农田补偿标准旱田平均每亩补偿5.8万元，水田平均每亩补偿9.9万元，菜田平均每亩补偿15.6万元。
3、征收林地及其他农用地平均每亩补偿13.8万元。
4、征收工矿建设用地、村民住宅、道路等集体建设用地平均每亩补偿13.6万元。
5、征收空闲地、荒山、荒地、荒滩、荒沟和未利用地平均每亩补偿2.1万元。
（二）其他税费1、耕地占用税，按每平方米2元计算。
2、商品菜地开发建设基金，按每亩1万元计算。
3、征地管理费，按征地总费用的3％计算。
由国土资源部门严格按有关规定使用。
4、耕地占补平衡造地费，平均每亩4000元，统筹调剂使用，省国土资源厅负责监督验收。
国家关于农村征地补偿标准二、征地工作程序如何进行（一）告知征地情况。
在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。
在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。
（二）确认征地调查结果。
国土资源部门会同交通、林业部门，对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人、各市动迁办公室共同确认。
（三）组织征地听证。
在征地依法报批前，国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。
当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。
（四）签订征地补偿协议。
国土资源部门要按照本方案制定的补偿标准，与被征地农村集体经济组织和农民个人签订征地补偿协议，并将协议作为征地报件必备件附征地卷一同上报。
（五）公开征地批准事项。
经依法批准征收的土地，除涉及国家保密规定等特殊情况外，省国土资源厅通过媒体向社会公示征地批准事项。
有关国有土地上房屋征收补偿价值评估的探讨
有关国有土地上房屋征收补偿价值评估的探讨作者：丁梅来源：《中国民商》2022年第07期摘要：随着我国现代化建设的不断推进，城市化在不断推进升级，国有土地上的房屋征收动迁数量也在不断增多，房屋征收补偿价值评估的价值就显得十分重要。
现实中，我国房屋征收秩序一直不容乐观，存在一些问题，不仅阻碍了房屋征收补偿的工作进度，还容易引发产权人与评估单位之间的矛盾。
本文通过详述国有土地上房屋征收补偿价值评估的概述、理论基础与意义，结合房屋征收补偿价值评估工作中的常见问题，浅谈提升房屋征收补偿价值评估能力的策略与方法。
关键词：国有土地;征收补偿;价值评估一、国有土地上房屋征收与补偿概述、理论基础及现实意义（一）国有土地上房屋征收与补偿概述1.国有土地上房屋征收“房屋征收”是我国特有的制度，是国家在公共利益层面上的体现，依法将集体所有土地资源转为国家所有，并给予个人一定赔偿的行为。
基于我国的土地制度，房屋征收的过程也是代表着房屋本身与所占土地所有权的征收。
所以说，国有土地上房屋征收涉及到两种产权的消失，是一个复杂的过程。
2. 国有土地上房屋征收补偿房屋征收归属于行政主体，而且是一种会影响资产变动的个人行为，所以，在合理的房屋征收补偿上，房屋被征收者理应收到政府赔偿。
补偿安置是房屋征收全过程的重点。
在这一点上，市政府既要面对补偿安置问题，同时也是面对着重要的社会民生问题，处理安置好这类问题意义重大，就是人民公仆角色最好的体现，也是提升政府公信力、可信度的关键。
这决定了相关补偿行为主体等法律法规的重要性和不可或缺性。
（二）理论基础博弈论是个人行为专用工具方面的先行者。
关于制度变迁主体制度变迁等方面的内容都能够看作是各参加主体的博奕。
所以来说，将制度变迁基础理论与博弈论紧密结合的科学研究，是合理的，也是科学的。
（三）国有土地上房屋征收补偿价值评估的现实意义根据在国有土地上的房屋开展征缴或是赔偿，进行财产使用价值效益分析，可以确立应用房屋的全部产权人以及其他产权人的关联，确保房屋使用人的一切合法权利，使其不会受到重要影响。
我国征地补偿标准的制度演进分析
用后 在土地 一级市场 的 出让价 格则很 高 ，
从而导致土地增值收益 的绝大部分被地 方
亩， 由此测算得到未来 １ 年中国仍 将有近 ０
４ ９ 万被 征地 农民需要陆续 安置 ， ２０ 年均需 要安置被征地农 民４ ９万人左右。如果我 ２
我 征 补 标 的 国 地 偿 准 制 进 析 度演 分
■ 刘新华 博 士 （ 北京 电子科技 职业 学院经济 管理 系 北京 １ ０ ２ ０ ０ ９） ◆ 中图分类 号 ：Ｆ ０ 文献标识码 ：Ａ ３１
体和被征地农 民等在内的征地过程 中涉及
内 容 摘 要 ：征 地 补 偿 标 准 的 改 革 是 征 地 补 偿 制 度 改 革 的核 心 环 节 之 一 ，我 国 当前 实行 的 低 征 地 补 偿 标 准 是 导 致 征 地 冲 突频 发 的 重要 原 因 ， 以 市 场 价 值 标 准 来 对 农 地 征 收 进 行 补偿 既是 解 决 当 前 征 地 冲 突频 发 的 现 实 需 要 ， 也 是 商 品 交 换 应 遵 循 市 场 规 律 的 理 论 要 求 。 自新 中国成 立 以 来 ， 国家 对征 地 补
实 和 理 论 需 要 的 市 场 价 值 标 准 方 向 演
进。
们不能从根本上解决征地的冲突 ，那么可
预见的现实将是 ，由失地农 民引发 的经济 社 会风险将愈发增大。
具体 来讲 ，我 国当前的征地补偿标准
制定 机制主要导致 了如 下的问题 ： 第一 ，形成 了具 有中国特色的征地补 偿标 准及测算体系 ：征地补 偿不是 以被征 收土地 的市场价值 （ 如被 征收土地的农 例 用价 值或 农地转 用价 值 ）为基础来 确定 ，
我国征地制度下对失地农民保障和补偿问题研究
法 已经 成 为 当务之 急 。
关键词 ：征地制度；失地农 民；补偿 ；保障
引言
中国是一个有着几千年传统 的农业大国 ，农民对土地的依赖性 比较 强 。著名 的古典经济学家威廉 ・ 配第认为 ，“ 土地是财 富之母 ”斯 密甚 至把土地视作产生价值 的唯一 源泉。这表 明，土 地本身具有 经济功 能 ， 农 民可 以通过它进行生产 ，创造经济价值 ，获得经济 收入。土地也 是具 有保障功能 ，不仅为农 民提供 日常基本的生活保 障 ，而且 也提供 了就业 的机会 ，从农业用地到非农业用地这个过程 中 ，失地农 民并不是土 地的 所有者而是使用者 的身份 ，因为我国法律规定农村 土地归集体所有 ，农 民本身只有使用权无所有权 ， 农 业用地 首先还是政府 去使 用的 ，所 以政 府就会以很低的价格从农民手中得到土地 ，这样使农 民的手里土地越来 越少 ，政府就会从 中获益。在这样的情况下使得失地农 民的权益受 到更 大的损害 ，很长时间以来 ，各个 地方这种现象 总是 出现，不 仅造成 了大 量农 民失 去土地 ，而且 还对 我们的经济基础造成 了很大影 响 ，如果这样 下 去一定会 激发很 激烈 的社会矛盾 。对于这种情况 ，国家提 出了从根本 上去防止 和保护农 民的权 益不受 到威胁 的手 段 ，从立法 的角度 ，从法律 上去规范保护土地的重要性。依法保障失地农民的权益，加大对征地程序的 规范 以及在征地过程 中权益保护 ，使农民在农 村生活中活的有 尊严 。 我 国目前 的征地 制度对农 民基本权益损害的原因
新土地法第四十七条补偿标准
新土地法第四十七条补偿标准随着城市化的发展，土地的利用和开发越来越受到重视。
在这个过程中，土地征收和补偿问题也变得越来越重要。
为了保护被征收者的合法权益，中国国家制定了《新土地法》，其中第四十七条明确了土地征收补偿标准。
本文将对该条款进行详细解读。
第一部分：补偿标准的内容根据新土地法第四十七条的规定，土地征收补偿标准主要包括以下内容：1. 土地补偿费用：被征收土地的补偿费用应当根据土地的实际用途、地理位置、市场价格等因素确定。
在确定补偿费用时，应当考虑被征收者的收益和损失，以及社会公共利益的需要。
2. 房屋、构筑物、设施等的补偿费用：被征收的房屋、构筑物、设施等的补偿费用应当根据其实际价值确定。
在确定补偿费用时，应当考虑被征收者的收益和损失，以及社会公共利益的需要。
3. 搬迁补偿费用：被征收者因征收需要搬迁的，应当给予适当的搬迁补偿费用。
搬迁补偿费用应当包括搬迁费、临时安置费、过渡期租金等。
4. 生活困难补助：被征收者因征收导致生活困难的，应当给予适当的生活困难补助。
生活困难补助应当根据被征收者的实际情况确定，包括生活费、医疗费、教育费等。
第二部分：补偿标准的执行新土地法第四十七条规定了土地征收补偿标准，但是如何执行这一标准呢？这需要政府和相关部门的合作和努力。
首先，政府应当加强对土地征收的监管，确保征收行为合法合规。
政府应当制定明确的征收程序和标准，保障被征收者的合法权益。
其次，政府应当加大对土地征收补偿标准的宣传和解释力度，让被征收者和社会公众了解补偿标准的内容和执行方式。
政府应当建立多种渠道，让被征收者能够及时了解补偿标准和补偿程序，提高补偿标准的透明度和公正性。
最后，政府应当加强对补偿标准的执行和监督，确保补偿标准得到充分落实。
政府应当建立健全的补偿监督机制，及时发现和纠正补偿标准的执行中存在的问题和不足，确保被征收者的合法权益得到充分保障。
第三部分：补偿标准的问题和建议虽然新土地法第四十七条规定了土地征收补偿标准，但是在实际执行中，还存在一些问题和不足。
土地征用补偿标准研究
土地征用补偿标准研究【摘要】征地补偿标准的改革，与征地补偿测算制度的完善联系甚密。
本文对我国现阶段征地补偿测算标准及测算体系作了剖析，分析了现有测算制度中存在的问题，对完善征地补偿标准提出了一些相关建议。
介绍了4种补偿标准的测算方法，并建议具体测算某个单元的补偿标准时，先采用上述4种方法分别测算出一个补偿标准，再采用常用的德尔菲法或层次分析法测算该单元最终的补偿标准。
【关键词】征地；补偿标准；测算方法我国现行征地补偿的主要依据是以《宪法》为基础，以《土地管理法》、《（物权法》等法律及一系列配套的规范性文件为支撑的系统的法律体系。
《土地管理法》第四十七条明确规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿……。
包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费……征收耕地的土地补偿费……前三年平均年产值的六至十倍……安置补助费标准……四至六倍……但是……最高十五倍……不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，……不得超……三十倍。
”征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。
征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6-10倍；征用耕地的安置补助费按照需要安置的农业人口数计算，需要安置的农业人口数按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前3年平均年产值的4-6倍，但是，每公顷被征用耕地的安置补助费最高不得超过被征用前3年平均年产值的15倍。
1、现阶段补偿测算制度的缺陷和不足（1）以产值作为征地补偿测算标准综合性较差我国《土地管理法》规定征地补偿按照土地被征用前3年平均产值的若干倍来计算。
以土地平均年产值作为补偿标准极不合理，因为它没有考虑到土地的特征，年产值不能体现土地的潜在价值。
随着我国农业由计划经济向市场经济、传统农业向现代农业过渡，农业种值结构呈现多元化，种植手段趋向科技化，使得不同农作物种类之间、不同种植手段之间和不同地块之间的农业产值差别很大。
征收农用地补偿补助标准研究
补助 标 准不 同 ． 对 建 设 项 目的 顺 利 建 设 和 效 益 的 尽 快 发 挥 以 及 当 地 社 会 稳 定 产 生 了一 定 影 响 。 在 分 析土 地特 性 、 分类． 以及 补偿 补 助特 点 、 农 用地 补偿 相 关理 论 、 我 国农 用地补 偿补 助政 策ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ 础上 ， 对 现 有 农 用 地 补 偿 政 策 进 行
Ａｂ ｓ ｔ ｒ ａ ｃ ｔ ：Ｔ ｈ ｅ ｃ ｕ ｒ ｒ ｅ ｎ ｔ ｓ ｕ ｂ ｓ ｉ ｄ ｙ ｓ ｔ ａ ｎ ｄ ａ ｒ ｄ ｓ ｏ ｆ ｃ ｏ ｎ ｓ ｔ ｒ ｕ ｃ ｔ ｉ ｏ ｎ ｐ ｒ ｏ ｊ ｅ ｃ ｔ ｓ ｏ ｆ ｖ ａ ｉ ｒ ｅ ｄ ｔ ｙ ｐ ｅ ｓ ，ｓ ｃ ａ ｌ ｅ ｓ ａ ｎ ｄ ｉ ｎ ｖ ｅ ｓ ｔ ｍｅ ｎ ｔ ｃ ｈ ａ ｎ ｎ ｅ ｌ ｓ
ａ ｎ ｄ ｂ ｅ ｎ ｅ ｉ ｆ ｔ ｇ ｅ ｎ ｅ ｒ ａ ｔ ｉ ｏ ｎ ｏ ｆ ｐ ｒ ｏ ｊ ｅ ｃ ｔ ａ ｎ ｄ ｅ ｘ ｅ ｃ ｓ ｉ ｍ ｐ ａ ｃ ｔ ｏ ｎ ｓ ｔ ａ ｂ ｉ ｌ ｉ ｔ ｙ ｏ ｆ ｌ ｏ ｃ ａ ｌ ｓ ｏ ｃ ｉ ｅ ｔ ｙ ．ｒ ｒ ｈ ｅ ｐ ｒ ｅ ｓ ｅ ｎ ｔ ｓ ｕ ｂ ｓ ｉ ｄ ｙ ｐ ｏ ｌ ｉ ｃ ｉ ｅ ｓ ｏ ｆ
了评 析 。 结 合 目前 我 国 社 会 经 济 现 状 ， 认为： 不 同 建 设 项 目征 收 土 地 应 同 地 同 价 ， 不 同 农 用 地 地 类 的 区 片 地 价 应
不同， 征 收农 用地 应 以其 土地质 量等 级为 基础 ， 农 用地 补偿 以 土地预 期 净收 益为原 则 更科 学合理 。
ｃ ｏ ｎ ｓ ｉ ｄ ｅ ｒ ａ ｔ ｉ ｏ ｎ ，ｉ ｔ ｉ ｓ ｓ ｕ ｇ ｇ ｅ ｓ ｔ ｅ ｄ ｔ ｈ ａ ｔ ｐ ｉ ｒ ｃ ｅ ｏ ｆ ｌ ａ ｎ ｄ ａ ｃ ｑ ｕ ｉ ｓ ｉ ｔ ｉ ｏ ｎ ｓ ｈ ｏ ｕ ｌ ｄ ｂ ｅ ｔ ｈ ｅ ｓ ａ ｍ ｅ ｆ ｏ ｒ ｄ ｉ ｆ ｆ ｅ ｒ ｅ ｎ ｔ ｃ ｏ ｎ ｓ ｔ ｕｃ ｒ ｔ ｉ ｏ ｎ ｐ ｒ ｏ ｊ ｅ ｃ ｔ ，
国家征收土地补偿标准
国家征收土地补偿标准
国家征收土地补偿标准如下：
1、土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍；
2、安置补助费按照需要安置的农业人口数计算；
3、附着物和青苗的补偿标准，由被征收人所在省规定。
【法律依据】
《土地管理法》第四十八条规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。
征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。
征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。
制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。
征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。
对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造
成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。
我国土地征收补偿制度实施情况研究
Ｐｕｂｌ ｉ ｃ Ａ ｄｍ ｉ ｎｉ ｓ ｔ ｒ ａｔ ｉ ｏ ｎ
我国土地征收补偿 制度实施情况研究
口 叶 晖
【 摘要 】 随着 城镇化进程的不断 加快， 土地需求量大幅增加， 加速了 农村土地的 征收速度， 但是， 在征收的过程中 ，
对农 民的补偿款却不足 以保证农民日 后的生存与发展 ， 这在 无形中引发了 更多的社会 矛盾， 甚至动摇了 社会的安定团 结。 因此 ， 土地 征收补偿制度 改革 已经是迫在眉睫的事情。 文章在对当前土地征 收补偿 制度 实施过程中存在问题分
利益 ” 的旗号， 擅 自对 农 村 土 地 进 行 征 收 ， 从 而造 成 了大 量 的 农 民流 离失 所 。 土 地 征收 补 偿 是 指 我 国政 府 出于公 共 利 益 以及 社会 经济 耕 地流 失 ， 发 展 需要 方 面 的考 虑 ， 依 照相 关 法 律 规 定 ， 采 取 强制 性 手 段 获 取 土 地 权 利 并给 予 所有 者 适 当补 偿 的一 种行 为 。
’土地征收补偿范围过小。 新 中国成立初期， 我 国处于计划
经济 时代 ， 为 了更 好地 确 保 国家 利 益 ， 当 国家 利 益与 农 民利 益
通常 情 况 下， 土 地 征 收 补 偿 原 则包 括 ： 完全补偿原则、 不 发 生冲 突 时， 农 民必 须 牺 牲 自身 利 益 ， 确保 工 业 、 经济 的快 速
益” 的具体范围。 但是， 有一点明确的就是， 商业需求绝对不是
很大程度 上是 土地征收补偿制度的制定 以及执 行中存在的问 公共利益。 而在实际的征收过程 中， 某些政府为了追求ＧＤＰ ， 题造 成的。 因此 ， 要想真正维护广大农民的利益 ， 使其不受侵 或者一些领导为了实现私人 目的， 与一些商业集 团打着 “ 公共 害， 就要对土地征收补偿制度 中不合理的地方进行彻底改革 。
基于耕地综合价值的土地征收补偿标准研究
・
３ ・ ２
诸培 新 等 ： 于 耕 地 综 合 价 值 的 土 地 征 收 补 偿 标 准 研 究 基
简化 为 ：
Ｐ：ａ ｒ ／ （） ２
弱， 因此耕 地对 于农 民具 有再 就业保 障价 值 。根据 替 代 原
工资 费用等 。 耕 地收 益还 原利 率 一般 以安 全 利 率 加 风 险调 整 值 作 为土地 还原 率 ， 安全 利 率 选 用一 年 期 存 款 年 利率 ， 考 虑 再 风 险调 整值 。由于耕 地经 营的未 来风 险相 对较 小 ， 以忽 可
略不计 ， 因此本 文取 ２ ０ ０ ７年 一 年 期存 款 利 率 ４ １ ％ 为 还 ．４ 原率。
中国人口・ 资源与环境 ２ １ ０ １年 第２ 卷 第９期 ｌ
Ｃ－Ｎ Ｏ Ｕ￣Ｔ ＯＮ，Ｅ ＯＵ Ｃ ＳＡ ＤＥ ＩＩＡＰ Ｐ Ｉ Ｉ Ｒ Ｓ Ｒ Ｅ Ｎ Ⅲｔ 删 Ｉ ０
￣ １２ Ｎｏ９ ２ １ ｏ． １ ． ０ １
基 于 耕地 综 合价 值 的土 地征 收 补 偿标 准研 究
诸 培 新 卜婷 婷 吴正 廷
（ 南京农业大学公共管理学院 ， 江苏 南 京 ２ ０９ ） １０ ５
农 民 的土地权 益得不 到有效 保护 、 地 非农 化速 度过 农
快等 问题一 直被理 论 和 实践 部 门所 关 注。造 成 这 些 现象 的原 因主要 是征地 补 偿较 低 ， 为此 ， 国家 也 多次 出台政 策
的社会 价值 和生 态环 境价 值 在 现有 的市 场 体 系 中难 以 直
接量化 ， 得 以农地 的 经济 、 会 和生 态 综 合价 值 为 基 础 使 社 制定 征地补 偿标 准面 临较大 的困难 。有鉴 于 此 ， 文从 耕 本
土地征收补偿范围及标准探讨
土 地 经 济
活动 的 ， 因此 在对 征 收 行 为确定 补偿 时要 对 公
共 利益 和 行 政相 对人 利 益 进行 公 正 的权衡 ， 分
与 管
理
别情 况采 用完 全补偿 或不 完全补偿 原则 。在 多 数 场合下 ， 特 别 牺 牲 的侵 害 ， 给 予 完 全 补 就 应 偿， 但在 特 殊 情 况 下 ， 以 准 予 给 予 不 完 全 补 可 偿 。“ 公正 的补偿 ， 并不 一 定 要求 全 额 补偿 ， 只 要是 按照 补偿 时社会 的一 般观念 ， 算定 相 当的 、 合理 的补 偿就 足够 了” ＿但 应 当 注意 的是 ， 。 ４ 相 当补偿说 并不等 于不 完全 补偿说 。虽然 相 当补
偿说 侧重 于强调 对公共 利 益与相对 人利 益进行
种收入不是 承包 经 营权人 的全 部 或主要 收 入来
源， 对该土地 的征 收不会 危及承包 经 营权 人 的生
存权 ， 根据生存权保障理论 ， 被征收人就不能得 到 合理补偿 。这 两种 学说 都 违背 了公 平 正义 的精 神 。因此 ， 特别牺牲 理论” 将“ 作为行政 补偿 的理 论基础更加合理 ， 依照特别牺牲理论 ， 民为 了社 公
的予 以平均化 ， 由损害 补偿而转 嫁 给 国民全 体 ” 特 别牺 牲 说是 基 于法 经 。 的公平 正义 的观念 ， 为 无义务 的被征 收人 是 由于 国家 合 法 的征 收行 为 而 认 遭 受 的特别牺牲 ， 种牺牲 不应 当 由被 征收人 特别 负担 ， 这 而应 由全体 公 民负
［ 关键词 】 理论 依据 ； 补偿 原则； 补偿范 围； 补偿标准 ［ 中图分类号 ］ ３ １ １ Ｆ ２ ． ［ 文献标 识码 ］ Ａ ［ 文章编号］０ ８—８９ （０ ０ ０ ０ １ ０ １０ ０ １ ２ １ ）３— ０ ４— ５
完善我国土地征收补偿制度研究
科 技 论 坛
完善我 国土地征 收补偿制 度研究
姚 加 善
（ 宁夏平罗县国土资源局 ， 宁夏 平 罗 ７ ５ ３ ４ ０ ０ ） 摘 要： 尽 管我 国已初略 形成 了一套较 为完整的 土地征收补偿法律体 系， 但在真正执行补偿 时仍然存在 着一定的问题。社会就业压 力的不断增 大使得 失去耕地或土地资 源的农 民生活 变得 拮据 ， 由此一 来， 失地农 民的 生活状 况以及 土地征收补偿 问题便 成 了国家政府所 关注的重点。针 对如何 完善我 国土地征收补偿制度这一 问题 ， 本 文现在 结合 我 国国情及相关的 法律政策 ， 站在客观角度提 出几点 可行 建
核确立出一套公平 、 统一的土地征收补偿原则 ， 以保障被征收者的 政复Байду номын сангаас法》 关于复议终局的有关规定等方面进行完善。 最后， 完善司
基本权益 。 所确立 出的公平统一原则必须要具备一 定的灵活性和适 法救济 。从法 律层面 明确人 民法 院对于土地征 收补偿 的司法管辖 应性 ， 要 能有效的规范 国家土地征收 的运作 ， 化解 土地征 收中的矛 权， 法 院应逐步扩大对征地农 民的司法救 济， 规定相对人对 于土地 征 盾， 保障农 民的权益不受侵害。 收过程 中征收土地的公共利 益 目的的认定 、 征地程序是否公 正等各 ２完善土地征 收补偿 的范 围与标准 项具 体行 政行 为都 可以向法 院起诉 ， 由法 院在 衡量 相关利益后 作 出 扩大土地征 收补偿范 围是首要任务 。现阶段 ， 我 国土地征 收补 裁决 。 偿范 围相对 比较狭窄 ，对 于被正受者所提供 的补偿 费用只包括 土 结束语 地、 林木 、 土地青苗 、 地上 附着物等资源补偿 费 ， 以及相关 的房 屋补 上述 内容 中， 笔者 针对 当前 我国土地征收补偿制度所 存在 的问 偿、 安置补偿 和搬迁安置费用 。尽管法律制 度中所要 求的补偿费用 题 ， 给 出了几点相应 的改进和完善建议 ， 并指 出完善 的补偿 制度必 的类型众多 ， 但在真正 实践 时， 并 没有做到真正 的完全补偿。因此想 须依靠公 平的补偿原则 、 规范的补偿标准 以及健全 的补偿机制来实 要完善现有 的土地征收补偿制度 ， 就必须先扩大征收补偿范 围。实 现 。因此在 实践 中， 相关人士不 如从 原则 、 标 准 以及机制 三方 面入 际补偿 时 ， 所补偿的费用里边不仅要包括征收所造成 的直接利益损 手 ， 采取有效措施 ， 切实加强我 国土地 征收补偿力度 ， 为推进新 农村 害， 还要 包括 因国家 土地 征收而 间接 引起的利益损 害补偿 ， 比如被 建设做 出贡献。 征收土地给周 围未 征收土地所造成 的直接影响及损失等等。 只有扩 参考文献 大了土地征收补偿 范围 ，才能给被征收者提供更多 的补偿费用 ， 为 【 １ ］ 王 富博． 土地征收 的私权保 护——兼论我 国土地 立法的完善 ｆ Ｊ ］ ． 政 其利益提供更加有力的保 障。 法论坛 ， ２ ０ ０ ５ （ １ ） ． 其次， 完善土地征收补偿 的标准 。明确 了补偿 范围之后 ， 接下来 ［ ２ ］ 郑润梅， 路 小仓 ． 现行 土地征 用制度 有关 问题讨 ｉ － ＇ ｅ ［ Ｊ ］ ． 山西农业 大 的问题是 以什么样的标准对被征收 的财产予 以补偿 。回顾历史 ， 不 学学报ｆ 社会科 学版） ， ２ ０ ０ ３ （ ２ ） ． 少国家在征 收补偿 的时候是按照财产所有人 的价值进行 补偿 ， 但是， 【 ３ 】 吴群 ， 徐 萍． 我 国大陆现行 土地征 用补偿 改革的 几点思考【 Ｊ ］ ． 南京 由于所有人的价值非常复杂， 很 多时候难以确定财产所 有人 的具体 经济学院学报 ， ２ ０ ０ ２ （ ５ ） ． 价值。而市场价值具有形式上 的中立性 ， 更具有可操作性， 不少 国家 逐步改为以市场价值为补偿 标准。在我 国， ＜土地管理法 ＞第 ４ ７条 对被征收的土地的补偿 标准作 了详尽的规定， 但是 ， 该 标准并没有明 确这种 补偿 是属于市场价值还是所有人 的价值 ， 而是不仅 考虑到被 征地农 民的生活成本， 同时还依赖 政府的财政能力 。这种标准是 由 行政机构决定， 毋需考虑财产的市场价值， 是高度行政化 的土补偿标 准， 实践征 收过程 中， 土地征 收补偿 的规 定存在层 层授权， 甚至是无 权授权现象， 且对农 民的补偿偏低。因此， 完善土地征收补偿的标 准，
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中国土地征收补偿标准研究“从来没有哪个制度否认过宪法的征收权，重要的是对征收的法律限制。
” [1]对于征收，最重要的法律限制方式便是必须给予私人公正的补偿。
西方国家宪法所普遍确立的补偿原则是“公平”或“正当”补偿原则，因为确立这些原则所依照的精神相通，即都在于弥补当事人的特别牺牲，以实现公平负担。
当国家可以任意地、武断地剥夺私人财产而可以不予补偿时，“财产权神圣不可侵犯”便是一句毫无意义的虚幻口号。
为此，就必须由宪法把公平补偿设定为国家在进行征收时所必须承担的一项无可推卸的法定责任；同时，补偿所必须支付的高昂成本是防止政府滥施征收权的最有效手段。
正因如此，在许多国家宪法上的征收制度中，征收与补偿往往是唇齿相依、不可分割地被规定在一起，即凡根据公共利益而对私人财产予以剥夺或限制者，必须给予公平补偿，补偿是征收的核心条件，“无补偿即无征收”。
由此，宪法上征收与补偿这种紧密的关系形象地被人称为“唇齿条款”。
当然，“公平补偿”（Just Compensation）是一个抽象的、内涵极不确定的概念，不同的国家可能有不同的界说，在不同的政治法律实践中也有着不同认识。
总的来说，依据公平的市场价值对财产所有者的损失进行评估被认为是确立补偿标准的最佳选择。
在中国大陆，从宪法层面看，无论是起临时宪法作用的《共同纲领》，还是《八二宪法》，均涉及补偿问题，当然也就谈不上对补偿标准的规定。
现行宪法第四次修正案增加了补偿条款，但遗憾的是没有规定补偿标准。
就中国目前行政补偿原则的现状来讲，不同程度地存在着随意性大、抚慰色彩浓的特点，不能为当事人正当权益提供有力保护。
关于中国土地征收的补偿标准，从相关法律、法规规定的情况来看，一般坚持的是“适当补偿”、“相应补偿”、或“合理补偿”的原则。
据统计，目前中国因国家的征收行为而失去土地的农民总数估计在5000万左右，并且每年还要新增200多万人。
对失地农民来说，其最为不满意的是土地补偿标准、安置方式以及土地增值收益分配等问题，本文拟从中国土地征收补偿中存在的问题及其成因出发，通过对国外土地征收补偿制度的分析，提出了完善中国土地征收补偿标准的建议。
一、问题的提出1．按土地平均年产值作为计算土地补偿费的标准违背了以市场价值确立补偿数额的要求，即不科学，也不合理根据中国现行《土地管理法》第47条的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。
征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。
土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。
安置补助费按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。
从中国现行土地管理法的规定来看，征地补偿金计算的基准是农地的年产值。
众所周知，年产值是农作物产量与价格的函数，其高低受所处地区的农业生产条件和社会经济条件的影响，与被征地的区位等地价因素无关。
[2]况且，近几年农产品价格不断下降，按法定标准计算出来的补偿标准根本不能解决失地农民的长远生计。
从理论上讲，土地补偿费的确定很大程度上与被征地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等紧密相关，而与土地年产值的关联性并不明显。
概括的说，现行法定的征地补偿标准游离于土地市场价格之外，严重损害了农民权益。
2．地上附着物和青苗费的补偿标准由政府规定造成了补偿偏低，极大损害了被征收人的利益根据中国现行《土地管理法》第47条的规定，地上附着物和青苗费的补偿标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。
依据规定标准进行补偿，造成的结果往往是补偿不到位，极大地损害了被征地人的利益。
从中国现行的实际状况看，要么是一些地方的省、自治区、直辖市人民政府根本没有规定地上附着物和青苗费的补偿标准，而授权市、县人民政府自己规定；要么是虽然规定了补偿标准，但往往也是长时间不进行修改，该标准与地上附着物和青苗费实际价值形成较大反差。
例如，2005年洛阳市洛龙区政府组织的被征地农民拆迁过程中，仍然依据1997年洛阳市政府（1997）第 71号文件，即《洛阳市建设土地地上附着物补偿标准》对砖混结构房屋按280元/平方米对实际价值1000元/平方米的房屋进行补偿，使被征地农民遭受了极大的损失。
众所周知，在中国城市的房屋拆迁补偿制度中，起始也是依据政府规定的标准。
对于这种其不合理的补偿制度，2001年修正的城市房屋拆迁管理条例明确了货币补偿的金额，应当根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。
无论实践中对上述规定贯彻的如何，但该条款最起码从制度层面实现了补偿标准向市场价值的回归。
同样的道理，农民的房屋也是有价值的，衡量其价值最公平的方式就是市场，任何机关规定的标准也没有市场决定的价值更具有公平性，更容易让人接受。
3．法定补偿标准偏低，与土地的实际价值形成较大反差，被征收人应当享受的利益被强行归公集体土地是农民集体的财产，在市场经济条件下其价格是土地所有权的市场价格。
公平合理的征地补偿应依照等价交换原则，按市场价值对农民进行全额补偿。
该市场价格不但包括土地的自身价值，还包括土地的增值。
实践中，政府向农民征收土地时按农业收益支付土地补偿安置费，向社会拍卖时却按土地市场价格成交，增值达数十倍、甚至百倍，形成价格的巨大差距，农村集体土地所有者并没有分享土地出让后的增值。
对于这样做的理由，有学者认为，集体土地的市场价格由两部分组成：一是农地被征收前三年平均纯收入资本化形成的“影子价格”，是“土地本身所值”；二是“农转非”之后的“自然增值”，国家应当补偿是“土地本身所值”，自然增值部分应当归公。
[3]土地的“自然增值”是早期经济学家（约翰.穆勒和亨利.乔治）使用的名词，马歇尔《经济学原理》开创的外部性理论问世后，都认为这是由于经济活动的外部性造成的外部收益（对土地供给者来说）或外部成本（对土地需求者来说）（有正收益，也可能有负收益）。
它是由于土地周边土地利用活动的辐射作用改善了区位，使它获得外部经济收益，从而提高了地价。
所以，所谓“自然增值”按外部性理论看来，不过是外部经济收益。
经济活动中的外部性到处可见。
如北京市修了城铁，城铁沿线的房子都涨了价；这类收获外部经济收益的例子比比皆是，而这些“外力增值”都没有“归公”，为什么农民土地获得的外部收益就要“涨价归公”呢？[4]这种“涨价应当归公”的思路完全处于对农民财产权的漠视。
二、原因分析1．计划经济时期长期不合理的城乡政策，未把农民作为市场经济的参与者、利益的分享者和受益者，形成了对农村地权歧视的观念，不把土地作为商品对待，决定了补偿计算标准的单一化历史上长期以来高度集中的计划经济体制，形成了一种忽视城乡差别的“城市为中心”的价值取向：国家的公共政策优先满足甚至只反映和体现城市人的利益。
在计划经济背景下，农民不是市场的参与者，也不是社会发展的受益者。
在土地征收过程中，政府往往以较低的补偿费获得土地，再以很高的出让金转入市场。
但是，国家对征地补偿中的这部分巨额增值不予确认，也没有让失地的农民从中获利。
[5]计划经济时期的这种以城市为中心的价值理念至今仍然还影响甚至支配着我国现行的土地征收补偿制度。
从社会发展的角度来看，农民集体土地转为建设用地的过程，应是农民分享城市化和工业化的过程，应当有利于缩小城乡差距而不是扩大城乡差距。
2．目前法律规定的农村集体土地所有权是一种不完全的权能，农民手中的土地承包经营权是一种被虚置的土地使用权，农村土地的价格并不服从于市场规则中国1988年宪法修正案将现行宪法第十条第四款修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。
土地的使用权可以依照法律规定能够转让”。
从宪政层面承认了集体土地使用权的有限流转。
随后，《民法通则》第80条，《土地管理法》第43条、44条，《土地承包法》第32条都对集体土地使用权、经营权的流转作了进一步的规定。
2004年10月18日出台的国务院《关于深化改革严格土地管理的规定》规定：在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇市中农民集体土地所有建设用地使用权可以依法流转。
宪法虽然规定，我国的土地分为国家所有和集体所有，但事实上集体土地所有权是一种不具备完全权能的权利，农村集体土地的最终处置权属于国家，集体所有者并没有土地出让权，因此使本属于集体的土地收益注入了国库。
[6]农民手中的土地虽然是稀缺性资源，但它本身并不服从于市场规则，也没有一个均衡的价格。
政府本应当定位于土地资源的捍卫者和监督者，但实践中其却成了游戏的参与者。
农民已经开始意识到他们所拥有的这块土地蕴藏着任何商品不可比拟的价值，要求分享这部分收益的愿望已不可阻挡。
政府要做的是成为集体土地进入一级市场流转的游戏规则制定者，为其提供规则，通过征收土地流转税、土地增值税等实现利益分享，进而达至实现公共利益的目标。
[7] 3．传统的土地征收制度是在计划经济体制下建立的，其补偿标准是与相应的就业安置相联系的，但在市场经济体制下，传统的土地征收补偿标准已经不能满足农民生存的需要，而就业安置在现实中又遭遇了很大的挑战。
在计划经济时期，农民可以通过征地行为成为“城市人”，农转非的安置方式大部分农民还是乐意接受的。
伴随市场经济的飞速发展，此种安置方式已经不再具有任何吸引力。
当前，大部分地方都选择了货币安置为主的方式，即一次性发放安置补助费，让农民自谋职业。
但是，货币安置过程中政府出钱进行一次性买断的“强制购买”把农民“一脚踢开”造成农民极大的不满。
[8]失地农民因文化程度不高，缺乏就业技能，在就业方面处于明显的劣势，很容易陷入失地又失业的困境。
另外，货币安置着重考虑了被征地农民眼前的生活安排，并没有与社会保障制度同步衔接。
由于安置补助费偏低并不能有效解决问题。
在重新就业困难，社会保障又没有足够资金支持的情况下，失地农民极易对未来的生活产生忧虑，从而导致社会的不稳定。
[9]三、它山之石1．在西方实行市场经济的国家，关于土地用途有着严格的规划管制，土地征收属于规划的变更，依据信赖保护原则的要求，变更规划需以公正补偿为前提西方市场经济发达国家基本上都实行严格的土地用途管制制度。
美国是世界上较早实施土地用途管制的国家。
20世纪50年代后伴随美国城市化的进程，美国各州通过法律要求地方政府根据本地的经济发展状况和土地利用现状，划定城市增长线，分期分批发展，建筑许可的总量控制等措施来控制城市发展规模，保护优质农地。
英国土地利用严格遵照其城市农村计划法，农田保护纳入计划法的约束中，谋求土地利用的整体效益。
法国于1960年制定农业指导法，随后建立土地整理与农村安置公司，负责土地整理和维护耕地农用。
法国将农田纳入农业区域环境保护范畴。
规划用地以决定哪些土地可为非农建设使用，哪些土地为未来城市发展预留地。