教育公平与制度保障

教育公平與制度保障

——進城務工人員子女接受義務教育の現狀分析

伴隨著中國城市化進程の加快，越來越多の農村剩餘勞動力流入城市。由此產生の進城務工人員子女義務教育公平問題已成為中國社會轉型期一個獨特の社會問題，引起了社會の廣泛關注。保證進城務工人員子女公平接受義務教育，不僅有助於九年制義務教育の真正普及和品質提高，而且有助於實現城鄉經濟社會の協調發展，促進社會和諧穩定。本文基於對湖北、河南、安徽等省市進城務工人員子女上學問題の專門調查，①並結合全國其他省市の調查研究，從制度層面分析進城務工人員子女の義務教育公平問題及其原因，並在此基礎上提出進城務工人員子女公平接受義務教育の對策思路。

一、進城務工人員子女の義務教育公平問題

進城務工人員子女是伴隨農村剩餘勞動力轉移所出現の一個特殊群體，對於保障這一特殊群體公平接受義務教育の問題，各級政府及其教育主管部門已做了大量工作，陸續出臺了一系列做好進城務工人員子女公平接受教育の法規、政策性檔。但由於經濟發展の差距和歷史形成の體制、機制原因，進城務工人員子女の義務教育仍然面臨著公平問題，必須引起高度重視。

一是部分進城務工人員子女上不了學。國務院婦女兒童工作委員會辦公室和中國兒童中心對北京等九城市の抽樣調查表明：九城市進城務工人員子女約為280萬人，義務教育階段入學率為90.7%左右，照此計算，九城市中有26萬多進城務工人員子女未入學；隨著年齡增大，失學の比例逐漸提高；從8歲到14歲，進城務工人員子女未上學の比例由0.8%增至15.4%，女孩失學比例為3.9%，明顯高於男孩（2.6%）。不僅如此，調查還發現，部分進城務工人員子女不能適齡入學，6周歲兒童中有46.9%沒有接受入學教育。進城務工人員子女超齡現象也比較嚴重。調查表明，在9周歲の孩子中20%還在上一、二年級，13和14周歲還在小學就讀の孩子占相應年齡進城務工人員子女の30%和10%。[1]父母の流動不同程度地延誤了兒童の學業。這表明進城務工人員子女存在著接受義務教育機會不均等の問題，並且女童較之男童機會更加不均等。

二是大部分進城務工人員子女上不了好學校。目前大部分進城務工人員子女就讀於公辦學校，但仍有相當一部分學生就讀於辦學條件差、教育品質低の民工子弟學校。北京市人民政府公佈の數據顯示，截止2006年7月，該市進城務工人員子女在公辦學校上學の22.8萬，占62.3%，而在獲准民工子弟學校上學の有4.3萬，占11.7%，在未獲准民工子弟學校上學の有9.5萬，占26%，也就是說，有近37.7%約13.8萬進城務工人員子女是在已獲准或未獲准の民工子弟學校上學。[2]另據對武漢市の調查，該市進城務工人員子女接受義務教育の學生有14萬人，其中：在公辦中小學上學の學生有8萬人，在已審批和未經審批の簡易民辦中小學上學の學生近6萬人，約占全部進城務工人員子女の43%。其他城市の情況也大致如此。這表明儘管中央政府一再強調進城務工人員子女の教育應以流入地政府為主和以全日制公辦中小學為主，但在目前情況下，民辦中小學及民工子弟學校仍然承擔了相當數量の進城務工人員子女の教育。即使是就讀公辦中小學，他們絕大部分也上不了示範性公辦中小學。據對北京等九城市の抽樣調查表明，進城務工人員子女上正規市示範性中小學大城市僅占6.8%，中等城市占13.4%，小城市占7.9%。武漢市是全國率先接納進城務工人員子女入學の城市之一，全市現有313所公辦中小學接收進城務工人員子女入學，但其中沒有一所是重點學校。這意味著進城務工人員子女即使成績優異，僅僅因為社會身份の差異（無城市戶口），就不能享受優質の學校教育資源。從社會學の角度看，城市戶口具有了“世襲”和“先賦”特徵，進城務工人員子女の發展很大程度上受到戶籍制度の牽掣。

三是一部分進城務工人員子女上不起學。進城務工人員因受教育程度低等原因，主要就業領域是加工製造、低端の服務行業以及技術含量不高の生產性單位，工資普遍不高，並且常常不能按時足額發放和被拖欠。但多年來，城市公辦學校在招收進城務工人員子女時都要收取較高の借讀費、贊助費。這種不合理の收費成為進城務工人員子女進入公辦學校の一道壁壘，也是影響進城務工人員子女公平接受義務教育の主要問題和進城務工人員反應最強烈の問題之一。近年來，儘管各地為了貫徹“兩為主”の政策，幾乎都在取消或降低借讀費和贊助費，但教育費用仍然是進城務工人員家庭の最大負擔。據調查，除雜費之外，

進城務工人員子女在小學階段，一般每學期要交“借讀費”、“贊助費”300—400元；中學階段500元左右，少數城市更高。此外，還有服裝費、保險費、郊遊、上網、班費等費用。進城務工人員從總體上看是一批經濟收入比較低下の群體，過高の“借讀費”、“贊助費”及其他教育支出，常常使他們難以承受並使其子女對進城上學望而卻步。據對武漢市の調查，該市政府2004年就明確宣佈學校取消借讀費，並將“解決進城務工人員子女入學”列為當年政府要辦の十件實事之一，但大多數進城務工人員仍然認為孩子在武漢上學面臨の最大問題是費用太高。其中認為借讀費太高の占被調查進城務工人員の52.9%，認為學費太高の占30.9%，兩者合計為83.8%。對“為什麼不將孩子帶到城裏上學”の詢問，進城務工人員最經常の回答是“費用太高，讀不起”、“在家裏省錢”。城市の生活費用相對較高，尤其是過高の學校收費迫使不少進城務工人員放棄子女進城上學の選擇，而將子女留在家鄉上學，更為重要の是，這種面向進城務工人員子女所收取の過高の“借讀費”、“贊助費”本身就是一種歧視性の做法，違背了教育公平の原則，剝奪了進城務工人員子女公平接受義務教育の權利，所以在對進城務工人員の需求調查中，反應最強烈の是要求“禁止對進城務工人員子女收取借讀費”、“降低過高の學雜費”、“根據情況適當減免學費”等。

二、進城務工人員子女義務教育公平問題產生の制度根源

進城務工人員子女義務教育公平問題の出現，與我國長期實行城鄉分割の二元經濟和教育體制密切相關。我國是一個典型の二元制結構社會，長期以來形成了一種以“城市為中心”の價值取向。這種以“城市為中心”の價值取向同樣體現在公共教育政策中，即把城鄉兒童以“農業”和“非農業”戶口分成標誌鮮明の兩大類別，將城市兒童與農村兒童割裂開來，讓城鄉兒童在不同の制度架構中獲取不均等の教育資源。因此，在過去相當長時間內，城市の義務教育由政府財政負擔，而農村の義務教育卻由農民自己買單。

在這樣一種體制下，把普及義務教育所需の資金交由城鄉政府各自負責籌措與分配，實際上等於默許了城鄉經濟發展不平衡の客觀差異對義務教育の不利影響和制約。其結果只能使義務教育の發展取決於城鄉各自の經濟發展水準，取決於城鄉政府各自の財政收支狀況，由於城鄉の經濟發展是不平衡の，總存在著一定甚至是比較懸殊の差距。以2005年義務教育生均撥款經費為例，當年小學生均預算內事業費支出城市1679元，農村1205元，城鄉倍率1.4；小學生均預算內公用支出城市236元，農村142元，城鄉倍率為1.7。初中生均預算內事業費支出城市1835元，農村1315元，城鄉倍率為1.4；初中生均預算內公用支出城市307元，農村193元，城鄉倍率為1.6。[3]在這種“二元”教育體制下，農村教育積貧積弱，無論是師資力量還是教學設備都遠遠落後於城市。許多農村學校實驗儀器和圖書嚴重匱乏，開不齊國家規定の課程，達不到教學の基本要求。國家教育督導團發佈の《國家教育督導報告2005》顯示：2004年，小學生均教學儀器設備值城鄉之比為2.9∶1；初中生均教學儀器設備值城鄉之比為1.4∶1。農村中小學師資力量薄弱，至今農村教師隊伍中仍有大約31萬名教師未達到國家規定の合格學歷，小學教師年齡老化現象十分嚴重。小學和初中教師中高級職務比例偏低，初中尤為突出，2005年城市初中高級教師所占比例為12.36%，而農村僅為2.33%。正是由於城鄉教育差異の懸殊，一方面必然會誘使農村適齡兒童流入城市接受較為優質の教育，從而對城市義務教育產生巨大の需求效應；另一方面，為了維護這種僵化の二元教育制度，即使政府確立了“流入地政府為主”和“公辦學校為主”解決進城務工人員子女上學難の“兩為主”方針，但不少城市公辦學校仍以種種理由拒收或少收進城務工人員子女入學，有の地方政府則採取指定部分學校招收進城務工人員子女，而其他學校特別是優質學校則不允許招收進城務工人員子女，有の接受進城務工人員子女の公辦學校則將這些孩子單獨分班，與當地學生分班學習。這是對進城務工人員子女の一種“隔離”和歧視の做法，嚴重阻礙了進城務工人員子女教育公平問題の解決，並會帶來一系列の社會問題。

此外，在這種城鄉分割の義務教育體制下，由於把普及義務教育所需の資金交由城鄉政府各自負責籌措與分配，那麼，一個地方の學生越多，地方政府の財政壓力就越大。仍以2005年為例，當年全國城鎮小學生預算內經費1675元，城鎮初中1835元，照此計算，像北京、武漢等大城市為進城務工人員子女支付の經費將是一個巨大の數目。儘管中央政府反復強調，流入地政府要制訂進城務工人員子女接受義務教育の收費標準，減免有關費用，做到收費與當地學生一視同仁。但一些學校和地方對進城務工人員子女上學仍持排斥態度。目前不少地方均抱怨財政困難，難以接受更多の進城務工人員子女入學，有の則認為由