竺乾威《公共行政理论》笔记
公共行政理论
第一编古典时期的公共行政理论
古典时期的时间跨度一般为19世纪末至20世纪初。虽然，就西方来说，有关行政的学说和思想可以追溯到古希腊的亚里士多德的《政治学》，到马基雅维利的《君主论》，再到美国的《联邦党人》文集。但是现代意义上的行政学研究却是从人类进入资本主义时代后的产物。由于资本主义大生产的发展带来了专业化的劳动，从而使得现代意义上的管理成为可能；其次，国家在促进资本主义经济发展中的作用增强，从而使得研究政府的作用、提高政府的工作效率陈给一种实际而迫切的需要。正式在这种历史背景下，以威尔逊提出建立行政科学为起点，现代行政学开始诞生，并迅速发展。
这一时期的行政学说和理论研究的目标是经济与效率，研究所涉及的范围是组织、行政程序和行政原理。这一研究的特点主要表现为一种静态的研究，在方法论上采用的是规范方法。
第一章威尔逊的现代行政学理论
一、威尔逊其人
伍德罗·威尔逊，（1856年-1924年），1879年毕业于普林斯顿大学，1886年，又获得约翰斯·霍布金斯大学博士学位，开始他的学术生涯。当年，他应科内尔大学不赖恩·莫尔学院的邀请作了关于“行政学研究”的报告，后经修改于1887年在《政治学季刊》发表。1913年-1921年，担任美国第32、33届总统。“行政学研究”一文的发表，是行政学发展的一个起点，它标志着行政学作为一门正式学科的诞生。
代表作：《国会政府：美国政治研究》（1885年）、《论国家的历史与实践的政治因素》（1889年）、《分裂与联合》（1893年）、《美国人民史》（1902年）、《美国的宪法政府》（1908年）、《新自由》（913年）
二、理论主张
1、政治与行政的两分
威尔逊对于行政学最大的贡献莫过于提出“政治行政两分法”的思想，这主要受益于德国政治学家布隆赤里。布认为，政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而另一方面，行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。
在威尔逊看来，政治学主要研究国家的性质、政府的“构成方式”、主权的本质和地位、政治权力、政治制度等有关国家的根本制度的基本理论；行政学则侧重于研究政府的具体行政管理过程，它主要运用政治学的基本原理研究政府组织、政府行为等行政现象，研究如何设置合理的组织体系、如何确定正确的组织目标和如何有效地达到目标。与政治学关注社会价值、社会公正不同，行政学主要是具体化、技术性和应用性的研究。
正式基于这一思想，威尔逊提出应该将行政学的研究从政治学中分离出来，并提出了较为具体的研究目标、范围和方法，此后很多学者开始关注并致力于行政学的研究，使行政学开始成长为一门独立的学科。
2、行政学研究的目标与方法
就研究目标而言，威尔逊在“行政学研究”开门见山地指出：“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能够以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本来完成这些适当的工作。”简而言之，他认为，行政学研究的目标主要在两个方面：其一，如何合理界定政府的权限与职责；其二，如何构
建一个廉价、高效、公正的政府。
就研究方法而言，威尔逊比较重视历史研究法和比较研究法。旨在从纵向、横向两个维度考察本国的行政管理状况。
3、革新文官制度的思想
基于对美国传统的“政党分赃制”的反思，威尔逊认为美国的文官制度改革势在必行。为了克服政党分赃的种种弊端，他提出文官制度改革需从三个方面着手：
其一，公务人员要公开招聘、择优录取；
其二，提高政府官员的专业素质；
其三，克服官僚主义作风。
4、公共舆论监督理论
随着资本主义经济的深入发展，现代政府部门的行政集权化趋势日益增强。行政权力的集中，可以使行政部门之间职权明确、责任分明，提高行政组织效率，而且行政组织领导也容易承担责任、接受监督。但另一方面，政府职能和行政权力的增强，使得有效的监督成为亟需解决的关键问题。威尔逊在其论著中指出，在现代的民主国家中，公共舆论监督就成为已是政府行政职能得以顺利实施和行政权力得以合理控制的重要保证。概而言之，他的公共舆论监督理论主要包括三个方面：
其一，公共舆论监督应具有社会权威性；
其二，公共舆论监督应具有独立性；
其三，公共舆论监督应具有高度的有效性和适当性
三、评价
威尔逊敏锐地观察到了现代社会、经济以及政府活动的变化，认为行政学应当与政治学相分离是时代的要求，必须建立一门独立的行政科学以纯洁政府机构、提高政府的工作效率，最终使政府管理合理化和科学化。因此，他第一次明确提出建立一门研究政府系统活动的学科——行政科学，并初步勾勒出该学科的研究目标、任务和方法，从而在理论上将行政学与政治学加以区分。他是行政学的开创者，他对于行政学的贡献主要在以下方面：其一，他最早主张建立一门独立的行政科学，开启了行政学的研究；
其二，他提出的政治与行政分离的思想为现代文官制度奠定了理论基础；
其三，他深刻揭示出公共舆论在监督现代政府管理方面的重要作用，并为公共舆论监督构建了一系列的运作原则。
但是，由于威尔逊所处历史的局限性，他有关行政学研究的思想并不系统和完整，而且他提出的“政治——行政二分法”也存在着理论上的缺陷。
第二章泰罗的科学管理理论
一、泰罗其人
弗雷德里克·泰罗（Frederick Taylor）（1856-1915）生于美国费城，父亲弗兰克信奉英国贵格教，母亲艾米丽是英国清教徒。泰罗受其母亲影响深刻，艾米丽的性格反映了她的清教徒背景，这一背景确立了一种探寻、不满和反抗的精神，一种追求新观点以及使新观点盛行的热情。学生时代的泰罗学习勤奋，尽管通过了哈佛的入学考试，但是由于眼疾最终放弃学业，转而去费城的一家水泵工厂当学徒。四年后，泰罗到米德维尔钢铁厂当了一名普通工人，在这里，泰罗得到了迅速的提升，很快就成为总工程师，通过对原有管理体制的批评，泰罗逐渐形成了自己的管理思想。1898年，泰罗在伯利恒钢铁公司谋到一个职位，在这里，他建立了一个生产管理和功能监督系统，它融合了科学
管理的基本思想。1910年，他离开公司后，将全部精力投入了推进科学管理。
代表作：《科学管理的原理》（1911）
二、科学管理理论
1、泰罗制的产生
泰罗制的产生，有两个原因：
●工人中普遍存在的偷懒和磨洋工现象
造成这一现象的原因：
?工人中有一种信念，如果用最佳速度干活，那么他们对全行业来说做了一件不公正的事。因为他们使一部分人失业，即产量的增加会导致部分工人失业；
?管理制度有缺陷，这一制度使得每个工人为了保护他的利益而磨洋工；
?工作方法不行，各行各业几乎仍在沿用单凭经验行事的低效办法，使工人浪费了其大部分劳动；
●19世纪后期美国工业出现的资金积累现象和技术的发展
随着资金的积累和技术的发展，发展、组织、控制和管理利用这些大量的资金的拙劣方式便成为阻碍提高工业生产率的主要障碍。劳动高度专业化了，而标准化的生产方法和程序却没有制订，而且对工业的协调化、一体化以及系统化也没有予以强调。
2、泰罗对传统的管理模式——“积极性加刺激性”的管理（或任务管理）的批评
1）这种管理体制下，工人发挥最大限度的积极性，作为回报，则从他们的雇主那里取得某些特殊的刺激；
2）泰罗认为，这种方式因生产率的提高而支付率较低导致无效，甚至在以往最好的管理实践下——有积极性的激励管理——泰罗也认为将过多的责任放到了工人一边，而将太少的责任赋予了资方一面。
3）为纠正这种无效，泰罗提出一种方法，他体现在剧烈地改变管理层和工人的责任区分上，即管理层承担责任的大部分，并为科学地寻找最好的组织方法承担最主要的责任。
3、科学管理是通过强化方法的标准化、强化最好的执行方法以及强化管理层与工人的合作
而得到贯彻的。泰罗在其著名的科学管理原则中总结了这一方法：
●建立一种管理科学，对工人操作的每个动作进行科学研究，用以代替老的单凭经验办事
的办法；
●科学地挑选和培训工人；
●将科学与工人结合起来，以保证一切工作都按照已确立起来的科学原则来办；
●均分资方和工人之间的工作和职责；
三、泰罗的三大研究
1、工时研究
1）泰罗给工时研究下的定义：“工时研究，顾名思义，就是对完成一件工作应该用的时间进行精心的研究……（而不是）对完成工作的实际时间进行研究，仅仅研究对一个工人完成一件规定任务的时间作出统计，这并不是工时研究。”
2）时间——动作研究的具体步骤
2、工资刺激系统
1）泰罗指出，任务和奖金构成了科学管理结构上的两个最重要的因素。泰罗的刺激系统的一个显著特点是通过时间与动作的研究，事先确定工作表现的标准，这使得泰罗认为奖励的实际方法——不管是计时还是计件——都相对就不那么重要。
2）泰罗基本的刺激方法是：
?首先，给工人一个有明确指示的确定任务，以及每一个工作因素确定的时间标准；
?泰罗反对收入分享计划。这一计划是，当在较短时间内和较少的代价完成工作时，所获得利润按确定的比率在资方和劳方之间分享。泰罗认为这种方法在不确定客观的工作方面只是分享了一种共同的失败。因而他用差别工资制来取代“利益均沾”制度，将刺激建立在工作表现的事先确定的标准上，对每一个工人在个人基础上奖励，奖励当即每日兑现。
?在泰罗的刺激系统中，还有一个高工资和低劳动成本概念。在他看来，高工资和低劳动成本是最好的管理制度的基础。所谓高工资和地劳动成本，指的是就企业的目的来说，①应该按照每个人的能力和体力给予最适宜的工作；②应该要求每个工人作出同工种头等工人所能作出的最大工作量；③当每个工人按第一流工人的最高速度工作时，应根据所做工作的性质，在他那一级平均工资之外，另给30%-100%的工资。
?所谓高工资，指的是比同类工人的平均工资高的工资，并且仅仅给予比同类普通工人做得更好的那些工人。
3、职能性组织
1）泰罗对过去军事型组织的批评：
?军事型组织：强调组织每一层级的指挥链，并最终在金字塔的组织顶端有一个指挥。
在这种类似军事型的工厂组织结构中，工长负有大量的只能责任——从招募、培训、监督到解雇其下属。工长是在合同基础上招募的，他只是完成任务，没有什么来自
管理层的指示。
?缺陷：第一，他要求过多的来自最高层的技术专家；
第二，对工厂期望太多，其结果是有效地排斥了管理层对工人的直接控制。 2）职能制：
?把计划工作和执行工作做一区分。在职能制下，原有制度中的一个人的职能被八个
人取代；
?在泰罗的计划中，有几位职能工长被分配到规划部门：流程工长、指示卡工长、时
间工长等；其他四位工长被分配到车间，对计划的执行负责。这些工长被称为组长、
速度工长、检查工长和维修工长。
?职能工长制的优点：
第一，能在短时间内训练出一批工头，他们可以真正而充分地执行其职务责任；
第二，这一新体制无论对于工长还是对于工人，都完全适用于四项主要的管理原则；
四、思想的传播
1、泰罗指出，科学管理并不是一种取得效率的措施，也不是一种新的工资制度，不是一种
计件工资制度，不是一种分红制度，不是一种奖金制度，不是一种支付工人报酬的方式，不是时间研究，不是动作研究，也不是对工人动作的分析……这些是科学管理的有效附件，因而也是其他管理制度的有用附件。科学管理的实质是：在一切企业和机构中的工人们的一次完全的思想革命——也就是这些工人们对待他们的工作责任、对待他们的同事、对待他们的雇主的一次完全的思想革命。同时，也是管理方面的工长、厂长、雇主、董事会对他们的同事、他们的工人和对所有的同事工作问题责任上的一次完全的思想革命。没有工人与管理人员双方在思想上的一次完全的革命，科学管理就不是存在。
2、泰罗科学管理的思想课归纳为：
1）强调劳动方法的标准化，即将工人积累起来的知识和技艺经整理后归纳成原理和规则，
建立科学的作业方式。确定时间以及工人一天必须完成的标准的工作量即是这方面的努力； 2）建立差别计件工资制度，对于不同的工作表现以不同的工资率支付；
3）科学地培训工人，改变凭经验选择作业方法和师傅带徒弟的方法；
4）管理职能的专业化，职能工长制则是专业化的体现；
5）劳资双方的合作，双方将注意力从对现有利益的分配转向把利益做大
五、评价
1、贡献；
1）一种观点认为，泰罗综合了工程师和工业改革者的看法。前者的看法是从机器延伸至人，后者的看法则从人延伸到机器，正是人——机器的互动才是泰罗的关心重点所在。 2）另一种观点认为，泰罗和他的同事是对管理思想进行综合整理的第一代任务。他们将管理问题发展到如此程度的一种系统方法，并同时把管理同哲学范畴结合在一起。2、局限：
1）“经济人”的前提假定有问题；
2）只考虑组织内的因素，忽视了外在因素对组织的影响；
3）注重对效率标准的追求，忽略了为社会服务的道德观念；
4）科学管理的本身有些内容“科学性”也是有问题的。比如……
第三章法约尔的管理组织思想
一、法约尔其人
亨利?法约尔（Henri Fayol）（1841—1925）出生在法国的一个资产阶级家庭。他在实践
方面的主要成就是将高芒特里—福尔尚布德采矿冶金公司从濒临破产的危机中解救出来，并在这一过程中形成了自己的组织管理思想。1918年，他辞去工业公司的总经理职位后，立即建立了“管理研究所”，不仅把他的管理理论应用于企业的经营，而且也为管理理论在军队组织和行政机构的广泛普及和应用进行了努力。
代表作：《工业管理和一般管理》（1916）、《公共精神的觉醒》（1927）等
二、管理组织思想
1、组织活动和管理职能理论
1）法约尔的组织活动和管理职能理论
?组织活动分为六种：技术职能、商业职能、财务职能、安全职能、会计职能、管理
职能；
?管理职能又分为计划、组织、指挥、协调、控制
2）法约尔法则
该法则是建立在两张表的基础之上，分别是大型工业企业技术职能人员必要能力的相对重要性（表一）及各种规模工业企业领导人必要能力的相对重要性（表二）作了比较：
?从表一可得出结论：
?工人的主要能力是技术能力；
?随着人的地位在等级中提高，管理能力的相对重要性也增加，同时技术能力的重
要性减少。在第三或第四等级时这两种能力相等；
?经理的主要能力是管理能力，等级越升高，这种能力越起主导作用；
?商业能力、财务能力、安全能力和会计能力在第五和第六等级的人中有其最大的
相对重要性。随着人的地位提高，这些能力的相对重要性在每种人的评价中不断
减少并趋向平衡；
?从等级的第四或第五级开始，管理比率由于其他比率的减少而增加了，其他比率
都接近于全部价值的1/10。
?从表二可得出结论：
?小型工业企业领导人的主要能力是技术能力；
?随着企业等级的上升，管理能力的相对重要性必然增加，同时技术能力的重要性
相对减少。在中等企业里这两种能力相等；
?大型企业领导人最重要的能力是管理能力。企业越大，管理能力越起主导作用；
?商业和财务能力对于中小企业领导人比对于技术职能的中下层工作人员起着重
要得多的作用；
?随着企业等级的上升，管理比率增大了，趋于平衡的其他部分比率减少，接近于
整个价值的1/10。
2、组织管理原则（14条管理原则）
（1）劳动分工；（2）权力与责任；（3）纪律；（4）统一指挥；（5）统一领导；
（6）个人利益服从整体利益；（7）人员的报酬；（8）集中；（9）等级制度；
（10）秩序；（11）公平；（12）人员的稳定；（13）首创精神；（14）人员的团结
3、组织论
1）层级制度与跳板法则
等级制度的基本含义：一个组织在一般情况下，其管理活动应沿着等级（层级）序列进行（自上而下的指挥监督与自下而上的请示汇报）。
跳板原则：在一些需要快速处理的事情上，为提高效率，需要跳过原有的管理路径，在平行的两者中建立直接联系的渠道，即建立跳板；若两者无法协调，再报告上级，由上级协调。旨在保持命令统一的情况下，迅速而及时地解决一般事务，从而使组织最上层得以从繁杂的事务中摆脱出来，专注于一些重大事务。
2）线性组织理论
?法约尔提出，一般的组织形态由组织人员的数目决定。管理层次的设置一般坚持“2
—5”原则；
3）参谋理论
?由于理想的领导需要具备以下能力：具有解决管理、技术、商业、财政和其他一切
需要他解决的问题所必要的知识，有充沛的体力、精力和工作能力来应付领导所担
负的联系、指挥与控制的职能。但是这样的领导在大企业中几乎无法找到，个人的
精力与时间无法达到大企业对领导工作的要求。因此，法约尔提出建立参谋部。
?参谋部主要为领导处理四个方面的问题：
①对领导的日常工作、通信、接待、案卷的准备与研究等给予多种帮助；
②联系与控制；
③预测未来，制定与协调各种计划；
④研究改进工作的措施；
三、评价
1、与泰罗相比，法约尔管理思想的特征：P49；
2、克劳德?小乔治对法约尔贡献的描述；
第四章韦伯的官僚制组织理论
一、韦伯其人
马克思?韦伯（Max Weber，1864—1920）生于德国。1882年进入海德堡大学攻读法律和经济学，1884—1885年又转至柏林大学和哥廷根大学就读，在此期间，还在斯特拉斯堡服兵役。严格的军事生活使韦伯深为了解德国军队的管理方法和组织制度，这对他以后的行政组织理论研究影响颇大。
代表作：《新教伦理与资本主义精神》、《一般经济史》、《经济与社会》等
二、官僚制组织理论
1、理想的官僚制理论
1）官僚制的概念：
“官僚制”（bureaucracy）由法文bureau与希腊文kratos复合而成。前者原意指带有书写折叠板的家具，后衍义为书桌，进而指放书桌的办公室、官邸、办公场所，后者具有管理、治理、统治的含义。18世纪以来，bureaucracy一词从原来的“办公室”逐渐引申为训练有素的专业人员根据固定的规章、制度展开活动的一种理性而高效的行政管理体制。
官僚制是：建立于法理型统治基础上的一种现代社会所特有的、具有专业化功能以及固定规章制度、社科分层的组织制度和管理形式，是一种理性地设计出来的，以协调众多个体活动，从而有效地完成大规模管理工作，实现以组织目标为功能的合理等级制组织。
2）官僚制的功能与特征
A、等级制；
B、专业分工；
C、行政管理档案系统原则；
D、明确的程序、规章和制度；
E、专业培训；
F、采用固定的薪金及按照资历、政绩晋升
3）官僚制的评价：
?优点（就技术层面而言）：
A、组织的严密性；
B、管理的非人格化；
C、技术的高效率；
D、统治的知识化；
?缺点：
A、官僚组织体系庞大、行动迟缓，容易造成组织效率底下；
B、官僚制与官僚主义（bureaucratism）密切相连，它具有官僚主义的种种弊端；
C、现代官僚制同样具有“非理性”的一面，它不断使人的本质发生异化。虽然官僚制
本身是一种有其力量和价值的社会机制，但是随着资本主义的深入发展，它逐渐扩张为一种独立的社会力量，使人沦为其附庸甚至工具。
三、合法统治的三种理想类型
韦伯认为，统治是一种“合法的权威”，或者说统治者的权力都以“正当的”形式被他的服从者所接受，从而为社会所公认，成为合法。
1、传统型（traditional）统治
1）定义：如果一种统治的合法性是建立在遗传下来的（历史就存在的）制度和统治权力的神圣的基础之上，并且也被相信是这样的，那么这种统治就是传统型的；
传统型的统治合法性基础源于自古留下来的神圣传统，统治者是根据古代传下来的习惯与规则而确定的，被统治者对统治者的服从则源于传统赋予统治者的固有尊严；
2）传统型统治与法理型统治：
?二者在组织结构上有一定类似之处，尤其是在任务的职能划分和指挥等级上；
?二者区别：