社会福利制度

构建面向21世纪的社会福利制度

1．概念定位不准确，制度体系不规范

从理论上讲，社会保障在国际社会的政策研究中有相对固定的通行含义，原意为"社会安全"（social security），通常指由国家或立法保证的旨在增加收入安全的制度安排，经常与社会保险通用。在我国学术界通常把社会保障定义为：是以立法形式出现的、以现金支付方式应付个人生活不测的社会保护措施。（参见：陆学艺主编《社会学》）而社会福利则不同。社会福利（social welfare）制度是指国家和社会为实现"社会福利状态"所做的各种制度安排。因而社会福利的含义比社会保障的含义要宽泛得多，可以说社会保障包容不了社会福利；而社会福利则包含着社会保障和社会救助。这在国外通行做法和《新大不列颠百科全书》解释，以及我国一些词典、专家论证中，都可以得到证实。如：1990年出版的《新大不列颠百科全书》中，社会保障不单独列条目，社会福利的条目下包括两个主要的子项目：社会工作和社会保障。美国1990年出版的《社会工作词典》对社会福利的定义为：（1）一种国家的项目、待遇和服务制度，它帮助人们满足社会的、经济的、教育的和医疗的需要，这些需要对维持一个社会来说是最基本的；（2）一个社会共同体的集体的幸福和正常的存在状态。该词典把社会保障定义为：一个社会对那些遇到了已经由法律定义的困难，如年老、生病、年幼或失业的公民提供的收入补助。

然而我国却与国外通行的做法不同，我们把社会保障作为大概念，把社会福利作为小概念，用小概念涵盖大概念，把社会福利当成了社会保障的一部分。这样做的结果从理论上看是使理论界和实际工作者包括一些政府文件，经常不得不把社会福利、社会保障、社会保险几个概念混用或交替使用，不仅造成了理论上的混乱，而且也使制度体系不够规范，出现了"权利错位、管理真空、转换空挡、结构脱节"等现象。北京大学田凯博士认为：这样一个逻辑问题在理论研究和实践领域所产生的负面效应都是相当明显的。从学术研究来说，它制约了我国社会保障和社会福利研究的进程，阻碍了学科规范化的实现。因为他们很难想象，一个连最核心最基本的概念都存在逻辑问题的学科是规范的。从实践上看，由于社会保障包容不了社会福利等项工作，在实际工作中，社会保障基本上等同于社会保险。比如，我国当前提出的建立"统一、规范、完善的社会保障体系"的内容，基本上是社会保险。这当前的形势下，突出重点确有其必要。问题是作为一项制度建设，它既不覆盖广大的农村，也没有突出老年人、残疾人等特殊困难群体，因此很难称得上"统一、规范、完善"。这进一步证明了用"社会保障"涵盖"社会福利"的局限性。而社会保障的框架体系设计是与我国政府各大部门的职责分工紧密联系的，如果对于社会福利和社会保障的关系没有一个明确理解，势必会影响各部门之间职权的划分，以及各部门的目标选择和政策制定，从而最终影响到我国人民的生活改善。

2．覆盖范围不全面，社会政策不平衡

我国现行社会保障制度建设主要是围绕"三条保障线"进行的，即社会基本养老保险制度；下岗职工基本生活保障和失业保险制度；城市居民最低生活保障制度。三项制度基本上注重的体制内成员，没有完覆盖体制外成员，特别是忽视了广大农民。这在经济转轨、国有企业转制的情况下，是可以理解的。同时，在我国还处于城乡二元经济结构的情况下，城乡的保障目标、保障方式、保障水平也应当有所区别。但作为一项制度的建设，应该考虑到当前和长远，考虑到全体社会成员的整体利益和社会政策的相对平衡。目前，以"三条保障线"为核心的社会保障制度都是财政兜底或财政拿钱，而且数额巨大。财政的钱是全体纳税人、包括农民交的。在建国后相当长的时间里，国家通过工农业产品价格"剪刀差"剪掉农民大量资金，用于发展工业和城市建设。在农民长期作出巨大牺牲、当前农民收入增长缓慢且相当多的农村仍然处于十分贫困落后的情况下，社会保障如在制度设计上不兼顾农民，不根据农村的实际情况建立相应的保障体系，不仅客观上会造成"保富不保贫"，加重中国二元经济的分化程度，使城乡差别加大，而且也与全国统一的市场体系建设不相适应。

3．政府责任太集中，社会动员不充分

从国际社会福利发展潮流看，当今国际范围内"多元福利"的主张日益深入人心，逐步从"普遍性原则"（人人都有权利享受国家福利）向"定向原则"（又称选择性原则、或补缺原则）过度，即国家只救济最困难的人和老年人、残疾人、儿童等弱势群体，要求人们为自己的

养老、医疗承担更多的责任；主张国家支持家庭、社区、社会团体和企业都为帮助最困难的人作出贡献。而我国目前行将建立的社会保障体系，过于强调政府的责任，把过去分散在企业、单位的保障责任转向政府，现已出现企业依赖政府，地方依赖中央的现象，加重了政府的负担和风险；过分注重政府福利的资源，对各种社会福利资源的广泛动员和综合利用不够；过分强调保障金的给付，忽视社会福利服务的提供。因此很难应对社会发展和老龄化带来的巨大社会福利需求。仅以养老保险为例：我国现行的社会统筹与个人账户相结合的部分积累式的基本养老保险制度，由于现在个人账户的资金用于支付离退休人员的养老金，使个人账户变成"空账"，使现行制度仍是现收现付模式。特别是在相当部分地区，由于企业亏损面大，在保险金的征缴和扩面中，遇到了重重困难和阻力，很难达到预期的目标，只能寅吃卯粮，出现"空账"后，还入不敷出，靠财政兜底。据财政部测算，今年全国用于社会保障方面的支出，将达到1280多亿元，约占各级财政可支配财力的10%。当然，由于过去没有积累，在今天转轨时期应该付这个成本，据劳动和社会保障部社会保险研究所测算，大约需要3万亿元。巨大的代价不仅会对我国今后的财政收支和经济增长形成沉重压力，而且还有可能为老龄化高峰期潜伏下危机。

建立统一、规范、完善的社会福利制度

解决上述问题，需要从制度设计的层面入手，在我国建立社会福利制度，重新认识和界定我国社会保障的内涵，把社会保障作为"社

会福利制度"中的一大体系，恢复其应有的逻辑关系。这样才能理顺各种关系，调动各种福利资源，兼顾各方面利益，多形式、多层次发展社会福利事业，促进经济和社会事业协调发展。

我国社会福利制度的构架可以概括为：一项制度建设，三大支撑体系，即；社会保障体系、社会救助体系和社会福利服务体系；两种供给方式，即资金保障和服务供给；三项保障措施，即政策扶持、财政支持和社区落实。我国社会福利制度的架构如下图所示：

在我国建立这样的社会福利制度是十分必要的，它有利于进一步体现社会主义制度的优越性，有利于促进经济和社会事业协调发展，有利于体现社会政策的平衡，也有利于良好社会社会风气的形成。