生态文明建设体制机制问题分析及对策建议

生态文明建设体制机制问题分析及对策建议日期：2012年05月25日谢海燕国家“十二五”规划纲要明确提出要“健全激励与约束机制，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力，提高生态文明水平。

”经过多年不懈的努力，我国生态文明建设取得了显著成效，但是体制机制障碍依然十分严重。

创新体制机制，是破解资源环境约束、促进经济发展方式转变的重要途径。

一、影响生态文明建设的体制机制障碍（一）环境产权制度不明晰，环境经济政策体系不完善1.排污权、碳排放权交易制度刚起步。

我国还没有真正建立起完善的排污权交易市场机制，碳排放权交易刚开始起步，在实践中存在如下问题：一是相关法律制度尚未确立，使得交易的合法性成为问题，即交易后合法的排污量难以界定。

二是总量控制指标难以确定。

三是指标的原始分配难以做到公平。

四是排污权交易信息平台和交易市场不完善，排污权交易市场需要有成熟的买卖双方和中介机构。

2.尚未开征专门的环境税。

虽然我国税收中已经包含了与环境资源相关的税种，涉及交通燃油、供暖及加工燃料、机动车辆、自然资源、废弃物管理和污染排放等领域，但由于这些税种在制定之初并不是以环境保护为目的，各种税收之间缺乏协调性，因而并未充分发挥促进污染减排的作用。

3.生态补偿机制不完善。

由于环境产权界定不清，利益主体不明，再加上支持资金严重不足、补偿标准低且缺乏可持续性，我国生态补偿机制尚不完善。

一是生态补偿的融资渠道和主体单一，主要依靠政府的转移支付和专项基金两种方式。

转移支付中以纵向为主，即中央对地方的转移支付，跨行政区域的横向转移支付尚未建立起来。

二是以部门为主导的生态补偿，责任主体不明确，缺乏明确的分工，管理职责交叉，在整治项目与资金投入上难以形成合力。

三是生态补偿领域过窄、标准偏低。

四是以“项目工程”为主的补偿方式缺乏稳定性。

4.有利于资源节约、环境保护的价格体系尚未形成。

首先是资源性产品价格形成机制不顺，主要包括：从资源无偿划拨到有偿使用的改革不到位，资源产权市场化程度低，运营不规范；资源行业行政性垄断与自然性垄断并存，对垄断行业的成本监管缺乏科学手段和制度性规定；资源税费和环保税费整体偏低，资源性产品价格没有体现资源的全部价值。

其次，从价格体系看，我国再生资源价格高于初始资源价格，导致企业缺乏进行资源再生、循环利用的动力，而是选择利用初始资源；废弃物处理成本高于排放成本，使许多企业宁愿缴纳排污费也不愿意治理污染物。

（二）环境与经济发展综合决策机制和全社会参与机制尚未建立1.环境与发展综合决策机制不完善。

在实践中重经济轻环保的现象一直存在，许多地方以牺牲资源环境为代价来发展经济，经济发展方式粗放，环境与发展一直都是“两张皮”，环保部门与经济部门相互合作与制约机制不强。

环境政策的设计、执行和实施不能有效纳入到社会经济发展的决策过程中，不能从根源上解决环境与发展的矛盾，许多环境问题都是由于不恰当的经济政策所引发。

2.公众参与生态文明建设的机制尚未建立。

我国公众参与生态文明建设还相当滞后，公众参与程度不高，参与的领域窄，对政府环境决策参与较少。

究其原因，主要是公众参与缺乏相应的制度保障，参与程序、途径、方式不明确。

此外，由于制度设计上的缺陷同样导致了环保非政府组织不能发挥其应有的作用。

大部分环境保护组织并没有完全独立，资金来源对政府有一定的依赖性，因而在表达意见的程序中没有完全独立的话语权，其对政府权力的制约作用大打折扣。

（三）环境执法成本高、违法成本低，监管监督机制不完善1.排污收费标准偏低，对超标排污行为的惩罚过低。

我国的排污收费标准普遍低于治理成本，违反了“排污费标准应当高于治理成本”的环境经济学原理。

对于超标排污的违法行为，按规定只加收一倍缴纳排污费。

许多企业宁愿缴纳排污费，取得合法的排污权，也不愿意投资建处理设施，甚至部分企业建了处理设施也不运行。

2.环境法规规定的行政处罚方式以罚款为主，而且数额过低。

我国《大气污染防治法》对超标排污行为规定罚款最高限额10万元；《环境影响评价法》对违反环评擅自开工建设行为规定罚款最高限额20万元。

而对造成严重后果的违法行为，《水污染防治法》和《固体污染防治法》规定的罚款最高限额为100万元；《大气污染防治法》规定罚款的最高限额为50万元。

这样的处罚数额显然太轻，既不能与违法行为给社会带来危害性相适应，也远远低于行为主体从其违法行为中所获得的收益。

3.环境执法不严、监管不力。

有法不依、执法不严、违法不究是环境突发事件频发、环境污染严重的主要原因。

有些环境监管人员在执法时流于形式，执法行为不规范。

有些地方保护主义严重，政府甚至成为企业环境违法行为的保护伞。

一些县、市环保部门不能正确对待省环保局行政处罚，在对检查发现的问题的处理中，有的市、县环保部门不是积极配合，而是说情保护或抢先处罚。

4.生态文明建设监督机制不完善。

我国环境立法不完善，使环境行政执法难以准确到位，对环境执法的监督也缺乏必要的司法手段。

此外，由于公众环境维权意识较弱，对环境污染的危害缺乏深刻的认识。

在面对环境问题过分依赖政府，一般情况下如果自己的环境利益没有受到实质侵害时，他们大都不会“多管闲事”，能忍则忍；而在自身权益受到侵害时，又由于各种原因而导致维权艰难。

（四）现行领导干部政绩考核体系中生态环保指标权重低在当前的政绩考核体系中，经济发展指标所占比重过大，许多部门和地方政府以GDP为主导的发展观仍然没有从根本上改变。

不少地方为抓“政绩”，片面追求GDP增长率，导致经济发展方式粗放，资源消耗高、利用率低，造成严重的环境污染问题。

这种重经济发展轻环境保护的发展观已经严重阻碍了资源节约、环境友好和生态建设工作的开展。

有的地方甚至出台有悖于环境保护法律法规的“土政策”、“土规定”，干扰和限制环境执法。

有的地方领导为了追求短期的经济效益，要求环保部门对严重污染水体的违法项目开绿灯等等。

（五）行政管理体制不顺阻碍了生态文明建设的进程一是资源、环境和生态管理部门职能分工不合理。

我国资源管理、环境保护分属不同部门主管，生态保护职能分散在许多部门。

由于资源、环境、生态之间存在着不可分割的联系，加之部门之间协调、合作较难，这种分散管理模式存在诸多弊端。

二是中央对地方监督乏力，难以落实地方政府环境保护责任制。

在现行以GDP为核心的政绩考核指挥棒下，地方政府往往优先考虑经济发展。

由于地方环保部门的财权和人事任免权主要取决于地方政府，其工作主要受制于地方政府的态度。

而国家环境保护部门目前尚不能打破地方保护主义，不能对其进行有效的制约。

三是区域、流域环境管理体制亟待改革。

我国跨区域的环境合作刚开始起步，由于地区之间的合作缺乏法制依据，也缺乏有效的议事程序和争端解决办法，致使解决跨区域环境问题困难重重，尤其体现在流域水污染防治方面。

（六）生态文明技术支撑体系尚未建立，技术创新机制不完善生态文明作为一种新型的文明形态，要求摆脱传统工业文明“技术理性至上”、用经济标准评价一切的“机械论”价值取向，使人类走出与自然对立的困境。

资源环境问题的解决有赖于一系列环境友好技术和高新技术的开发，技术负面效应的降低乃至消除要通过技术的完善和理性使用来实现。

传统产业的可持续发展同样需要通过绿色技术的改造来实现。

目前，我国生态文明技术支撑体系尚未建立，有利于生态文明建设的财税、投融资政策还不完善，创新机制尚未形成。

二、创新体制机制，加强生态文明建设的政策建议生态文明体制机制改革的目标是通过建立环境与发展综合决策机制、参与机制、监督机制、考评机制、技术创新机制和理顺行政管理体制，形成经济发展与资源环境保护的良性互动关系，真正走向可持续发展。

为此，要着重从以下六大方面加强改革：（一）建立资源环境产权制度，完善资源与环境经济政策，促进环境外部成本内部化1.建立和完善排污权、碳排放权、节能量交易市场。

一是完善节能减排机制，科学制定和分配节能减排指标。

节能减排指标的分配要考虑不同主体功能区以及东中西部在自然条件、资源禀赋、产业结构、经济发展阶段等方面的差异与特征。

二是完善排污权交易制度。

修订相关法律法规，明确排污权交易制度的法律地位；加强排污权交易市场体系建设；转变政府职能，强化排污权交易监管；加快排污权交易支撑体系建设。

三是逐步建立碳排放交易市场。

借鉴我国排污权交易试点经验，建立国内碳交易市场；建立国际化的碳交易所，促进国内碳排放市场与国际市场接轨；积极发展碳金融市场。

四是探索建立节能量交易市场。

所谓节能量交易，即用能单位通过合同或者节能量购买协议等形式，获得节能量额度，用于实现其节能目标。

在我国，能源统计与检测体系比碳排放更为完善，因而节能量交易比碳排放权交易更为可行。

节能量交易模式可以借鉴排污权交易和碳排放权交易模式。

2.适时开征环境税，建立绿色税制体系。

一是厘清环境税与环保收费的关系，以二氧化硫和二氧化碳为对象，开展环境税征税试点。

采取先易后难、循序渐进的办法，从易于征管的课税对象及重点污染源，包括各种废气、废水、废渣、工业垃圾等污染物和温室气体等入手，未来条件成熟后再逐步扩大征税范围。

近期可以考虑选择部分地区，先将二氧化硫和二氧化碳纳入征税范围，进行试点，总结经验后再向全国推广。

二是以开征环境税为契机，建立绿色税制体系。

统筹增值税、消费税和关税等税制的改革，调整和优化整体税收结构，尽量不增加企业的整体税负，形成一套完整的促进资源节约和环境保护的税制体系。

3.完善生态补偿机制。

一是加快生态补偿立法进程，进一步明确实施生态环境补偿的资金来源、重点领域、补偿方式、补偿标准，确定相关利益主体间的权利义务和保障措施；二是加大中央财政的转移支付，主要用于限制开发区、禁止开发区的生态环境保护，以及对完成国家生态环境保护目标和生态保护优良地区进行补助和奖励；建立资源能源输入地区对输出地区的补偿制度，即横向财政转移支付；三是加快资源税改革，适时开征环境税，为生态补偿提供稳定的资金来源；四是拓宽投融资渠道，鼓励社会资本参与生态环境建设和修复。

此外，应加强生态补偿资金的分配使用和考核管理，提高资金使用效益，审计部门要加强资金使用情况的审计和监督。

4.完善资源产权制度，理顺资源性产品价格形成机制。

推进资源性产品价格改革，建立反映市场供求关系、资源稀缺程度的资源性产品价格形成机制和有利于促进资源节约和环境保护的资源价格体系。

一是完善资源产权制度，建立资源有偿使用制度，充分体现资源所有者权益。

二是统筹各种资源税费和环境税费改革，重构资源税费和环境税费体系。

三是加快资源行业市场结构改革，降低中间环节成本。

四是通过合理利用价格管控手段，建立以市场为基础，政府适当干预的资源性产品价格调控机制。

五是在理顺资源性产品价格形成机制的基础上，提高资源性产品的价格、降低再生资源价格、提高废弃物排放成本，建立起有利于资源节约使用、废弃物循环利用的价格体系。