第七课 行政决策

第七课行政决策<新课讲授>第一节行政决策概述一、决策和行政决策的含义：（一）所谓决策，从广义上讲，就是作出决定，即人们为实现一定的目标，所作的行为设计及其抉择。

从狭义上讲，决策就是决定政策和策略，是社会组织为实现某个目标，制定行动方案并加以优化选择的过程。

（二）、行政决策的概念行政决策：指国家行政机关或行政首长，依据法律和政策及社会发展的需要，为达到某种行政目的而制定并选择行动方案的过程。

二、行政决策的特点从决策主体看，只有掌握国家行政权力的组织和代表这些组织的个人，才能成为行政决策的主体。

从决策内容看，行政管理内容的复杂性决定了行政决策内容的广泛性从决策作用看，行政决策以国家权力为后盾，具有强制性的约束力从决策依据看，依法行政是行政管理的根本原则，从而决定了行政决策具有很强的政策规定性。

从决策目的看，行政是为社会提供公共服务，虽然也讲经济效益，但更注重社会效益，所以，行政决策不直接以营利为目的。

从决策性质上看，行政决策属于政治范畴，具有鲜明的政治性。

三、行政决策在行政管理中的地位和作用行政决策在整个行政管理中处于核心地位，具有十分重要的作用。

具体体现在：（1）行政决策是行政管理的前提和依据。

没有行政决策，行政管理的其他各项活动和管理环节就没有方向，没有现实的任务和明确的目标，也就失去了开展的前提和依据。

（2）行政决策贯穿于行政管理的全过程。

在行政管理实施和执行过程的每一个环节中，都存在如何加以实施和执行的问题，也就是说，行政管理全过程的每一个环节都需要决策。

（3）行政决策从根本上决定着行政管理的成败。

行政决策的成功，是行政管理最大的成功；行政决策的失败，是行政管理最大的失败。

四、行政决策理论研究的发展和决策模型（一）理论研究长期以来，以古德诺、怀特等阐发德“政治——行政”二分法占据了政府管理思想的支配地位，他们仅把政府管理看作一种技术性活动，与国家的政治和决策无缘。

1937年，美国行政学家古立克在《组织理论》一文中，提出了决策是行政的主要功能。

1938年巴纳德发表《经理的职能》，较早地提出了决策是管理工作重要内容的命题。

西蒙的决策理论。

在继承和发展巴纳德行为主义和系统论的组织观和决策观的基础上,西蒙于1947年发表《行政行为——行政组织中决策过程的研究》一书,首次把决策范畴引入行政学.提出“决策管理的心脏：管理就是决策”为著名命题,并对决策中组织影响作了详细的说明,完善和发展了古典的和行为主义的组织理论从而冲破了"政治—行政"二分法的思想樊篱.把整个政府管理活动看作是一系列决策行为构成的决策过程.（二）决策模型行政决策的分析模型1．理性决策模型这是诺贝尔经济学奖获得者、美国行政学家H．A．西蒙首创的一个分析模型。

作为决策理论研究开创者，H．A．西蒙的概念体系的一个核心部分，便是把“过程”的观念引入决策研究之中。

西蒙认为一个理性的决策过程包括四个主要阶段：找出决策的理由；找到可能的行动方案；在各个行动方案之间进行选择；对已进行的抉择进行评价。

具体地，西蒙把决策过程分为四个阶段：第一阶段——探查环境，寻找达成决策要求的条件，称为“情报活动”；第二阶段——创制、分析可能采取的行动方案，称为“设计活动”；第三阶段——从可以利用的方案中选出一个可行的、合理的方案，作为行动的准则，称为“抉择活动”；第四阶段——对过去的抉择进行评价，称为“审查活动”。

西蒙指出，一般地说，“情报活动”先于“设计活动”，“设计活动”又先于“抉择活动”，所以可以构造一个基本的过程序列：“情报活动→设计活动→抉择活动→审查活动”。

但是，另一方面，阶段循环比这种循环序列要复杂得多，决策的每一个特定的阶段，其本身就是一个复杂的决策过程。

例如设计活动可能需要新的情报活动；而任何阶段中的问题又会产生出若干次要问题，这些次要问题又有各自的情报、设计和抉择的阶段。

也就是大的循环圈中包含小的循环圈，小的循环圈包含着更小的循环圈。

然而，随着组织决策过程的展开总的情报设计、抉择活动还是能够分辨出来的。

他还指出，决策结果的执行活动，仍然可以看作政策制定活动的构成部分，不仅执行过程是政策实现它的社会功能的必要条件，执行活动本身不过是更详尽的、细节性的决策活动，使执行政策和制定政策的活动很难加以区分。

2．系统分析模型一政策为系统的产出这是美国政治学家D.伊斯顿所提出来的一个决策分析模型。

他针对传统政治学单纯的从制度的静态分析进行研究所存在的问题，提出动态的、研究政府运行过程的政治系统论。

他认为，政治系统指相对关联的结构与过程所形成的团体，其功能在于为某一个社会提供权威性的价值分配。

作为一个系统，它为了适应外在环境所产生的环境压力，必须随时采取对应措施，作成必要的决策；环境中所产生的影响政治系统稳定的压力为投入；环境则指被界定的政治系统的界线之外的任何条件或情境；政治系统的产出是系统的权威性价值分配，以及这些分配所构成的公共政策。

系统分析模型描绘公共政策为政治系统的一种产出。

系统概念的内涵，为社会中一套可认明的制度与活动，其功能在于将需求转换成权威的决定，这个决定需要获取全社会的支持。

同时，系统的概念也蕴含着：系统的要素是相互关联的，可以不断地反应环境的压力，因为系统为了生存不得不适应环境的各种变迁。

总之，伊斯顿的系统分析模型，从一个动态的视角，生动地描述了涉及政治决策过程的各种因素，即系统、环境、需求与支持的投入、转换过程、产出的政策以及反馈等，并且描述了这些因素在整个政治运行过程的位置，为科学地认识政治过程提供了一套有效的概念工具。

但这仅仅是一个初步的模型，有许多问题尚没有得到正面的回答。

3．渐进决策模型这个模型是由美国政治经济学家C．E．林德布洛姆对H．A．西蒙等人的理性决策模型作了挑战性的批评后，所提出的解决方法。

他认为，政策的制定只是根据过去的经验，经由渐进变迁的过程，而达成共同一致的政策。

政策制定过程一般都是以现行政策作为一个基本方案，与其他的新方案相互比较后，做出哪些现行政策应修改，或应增加哪些新政策的决策。

这里所说的所有的其他方案，都是对现行政策所作的小规模的或大规模的调整，或者两者综合进行。

因此，决策者并不调查与评估全面的政策方案，只着重于那些与现存的政策具有渐进差异的政策方案；他们只考虑有限几个政策方案，而不是涉及所有逻辑上可能的方案；对每个政策方案也只评估几个很可能产生的并且很重要的后果。

决策者在决策过程中仅作边际性的调整，问题的解决在于边际的比较，决策抉择于边际，并不全盘考虑每一项计划或每一个方案。

C．E．林德布洛姆认为，政府决策过程为渐进调整过程的根本原因在于：(1)社会由不同的阶层，甚至不同的种族所组成，不同的团体，各有不同的目标和政策要求，因此，在多元的社会环境之下，政府为维持社会稳定，获取政策支持，通常希望保持现行的计划，而不愿意从事全面性的政策改革，因为它虽然可能促成特殊的社会目标，但相对地也要付出可观的代价。

(2)之所以运用渐进调整的策略，还是政治上的权宜之计。

通常在政策过程中，争论中的项目，若只限于增删预算，或修正现行计划，决策者较易达成协议；反之；在重大的政策变更之际，引起极大损益的政策决定之时，容易引起决策者之间的冲突。

既然每年通过的新计划或政策，会引起严重的政治紧张，则过去成功的政策，在未来几年因此将会维持下去，除非发生大幅度的政府改组。

可见渐进决策在化解冲突、维持稳定和维护政治系统方面，居于不可或缺的地位。

(3)政党与政治领袖对于基本国策的看法是一致的，当他们在竞选或争取选票以及其他争取公民支持的时候，仅对每项政策提出渐进的修改而已。

这是资本主义国家，也是社会主义国家的事实。

所以林德布洛姆的渐进模型既是作为策略提出，又是对政治现实的描述。

(4)转轨的困难。

现行计划可能已投入巨额的资本，因而排除了任何根本上的变革。

这些投资有的是经费、建筑物，或其他现款的项目；有的是心理性向，行政惯例，或组织结构，因此，实际的决策情况，并非审慎地考虑全部的政策方案，而只检讨不致造成自然、经济、组织与行政失调的方案而已。

(5)技术上的困难。

决策者并没有足够的时间、智慧或经费，用以调整所有的政策方案。

虽然科学技术充分发展，人们对自然和社会发展仍未具有充分的预测能力，以了解每一项政策方案的将来的后果。

何况，决策者处在那么多不同的政治、社会、经济和文化价值交互作用的情境下，实在无法预估每一项政策方案的成本与利益。

林德布洛姆的渐进思想，作为一种有影响的观点，确实为我们提供了许多有价值的观念。

但它也具有许多的困难，在一个稳定水平的社会里，这个模型的效度相当高；反之，在急速变迁的社会里，渐进变迁便不能满足各种社会主体勃发的新需求。

另外，渐进模型一味地企图化解冲突，维护现状，对于社会革新则显然无能为力，反映了一种消极的保守倾向。

4．团体决策模型这是美国政治学家D．B．杜鲁门提出的一个决策分析模型。

他的观点集中反映在1971年出版的《政府过程》中。

团体决策模型的基本命题：团体间的交互影响为政治活动的中心事实。

一般而言，具有共同利益的个人，均正式或非正式地结合成某一个团体，以便向政府提出他们的需求，这种利益团体的存在，乃是政治生活的主要特征之一。

所谓利益团体，指具有共同态度的团体，向社会中的其他团体提出主张，其目的在于建立、维持与增进共同态度所蕴含的行为模式。

当利益团体向政府任何机关提出这个主张时，它就是政治性的团体了。

个人在政治上如要有其重要地位，就必须代表团体利益而行为，因此，团体便成为个人与政府间的重要桥梁。

政府决策过程实际上是团体间争取影响政策的过程，在这种影响之下，政策便成为各种团体之间竞争后所造成的均衡。

这种均衡取决于各个利益团体的相互影响力，一旦这种影响力的格局发生变化，政策便可能随之改变。

团体影响力的大小取决于以下诸因素：成员的多少、财富的多寡、组织能力的强弱、领导能力的高低、与决策者的接近或远离以及团体内部的凝聚力等。

杜鲁门指出，在团体影响的政治运行机制中，政治系统的主要任务应该是建立团体竞争的规则、安排妥协与平衡利益、制定政策用以规定妥协的方式、执行妥协以解决团体间的冲突。

另外，比较有影响的决策模型还有拉斯韦尔所描述的模型、德热对理性过程模型和渐进模型进行综合所提出的综合决策模型，以及戴伊在《民主政治的讽刺》中所提出的精英决策模型等等。

这些模型在一定意义上为我们理解理论决策过程提供了有效的手段。

但是，这些模型所依据的基本上局限于西方发达资本主义国家政治运行实践，尤其是美国政府的决策模式，它们的理论普遍性因此受到影响。

而且，它们都只从一个特定的视角，抽取某些因素来建构分析模型。

对于复杂的、动态的决策过程，进行了抽象和简单的处理，无法科学地、客观地反映行政决策过程的全部奥秘。