第七课 行政决策

第七课行政决策<新课讲授>

第一节行政决策概述一、决策和行政决策的含义：

（一）所谓决策，从广义上讲，就是作出决定，即人们为实现一定的目标，所作的行为设计及其抉择。从狭义上讲，决策就是决定政策和策略，是社会组织为实现某个目标，制定行动方案并加以优化选择的过程。

（二）、行政决策的概念

行政决策：指国家行政机关或行政首长，依据法律和政策及社会发展的需要，为达到某种行政目的而制定并选择行动方案的过程。

二、行政决策的特点

从决策主体看，只有掌握国家行政权力的组织和代表这些组织的个人，才能成为行政决策的主体。

从决策内容看，行政管理内容的复杂性决定了行政决策内容的广泛性

从决策作用看，行政决策以国家权力为后盾，具有强制性的约束力

从决策依据看，依法行政是行政管理的根本原则，从而决定了行政决策具有很强的政策规定性。

从决策目的看，行政是为社会提供公共服务，虽然也讲经济效益，但更注重社会效益，所以，行政决策不直接以营利为目的。

从决策性质上看，行政决策属于政治范畴，具有鲜明的政治性。

三、行政决策在行政管理中的地位和作用

行政决策在整个行政管理中处于核心地位，具有十分重要的作用。具体体现在：（1）行政决策是行政管理的前提和依据。没有行政决策，行政管理的其他各项活动和管理环节就没有方向，没有现实的任务和明确的目标，也就失去了开展的前提和依据。

（2）行政决策贯穿于行政管理的全过程。在行政管理实施和执行过程的每一个环节中，都存在如何加以实施和执行的问题，也就是说，行政管理全过程的每一个环节都需要决策。

（3）行政决策从根本上决定着行政管理的成败。行政决策的成功，是行政管理最大的成功；行政决策的失败，是行政管理最大的失败。

四、行政决策理论研究的发展和决策模型

（一）理论研究

长期以来，以古德诺、怀特等阐发德“政治——行政”二分法占据了政府管理思想的支配地位，他们仅把政府管理看作一种技术性活动，与国家的政治和决策无缘。

1937年，美国行政学家古立克在《组织理论》一文中，提出了决策是行政的主要功能。

1938年巴纳德发表《经理的职能》，较早地提出了决策是管理工作重要内容的命题。

西蒙的决策理论。

在继承和发展巴纳德行为主义和系统论的组织观和决策观的基础上,西蒙于1947年发表《行政行为——行政组织中决策过程的研究》一书,首次把决策范畴引入行政学.提出“决策管理的心脏：管理就是决策”为著名命题,并对决策中组织影响作了详细的说明,完善和发展了古典的和行为主义的组织理论从而冲破了"政治—行政"二分法的思想樊篱.把整个政府管理活动看作是一系列决策行为构成的决策过程.

（二）决策模型

行政决策的分析模型

1．理性决策模型

这是诺贝尔经济学奖获得者、美国行政学家H．A．西蒙首创的一个分析模型。作为决策理论研究开创者，H．A．西蒙的概念体系的一个核心部分，便是把“过程”的观念引入决策研究之中。西蒙认为一个理性的决策过程包括四个主要阶段：找出决策的理由；找到可能的行动方案；在各个行动方案之间进行选择；对已进行的抉择进行评价。

具体地，西蒙把决策过程分为四个阶段：

第一阶段——探查环境，寻找达成决策要求的条件，称为“情报活动”；

第二阶段——创制、分析可能采取的行动方案，称为“设计活动”；

第三阶段——从可以利用的方案中选出一个可行的、合理的方案，作为行动的准则，称为“抉择活动”；

第四阶段——对过去的抉择进行评价，称为“审查活动”。

西蒙指出，一般地说，“情报活动”先于“设计活动”，“设计活动”又先于“抉择活动”，所以可以构造一个基本的过程序列：“情报活动→设计活动→抉择活动→审查活动”。但是，另一方面，阶段循环比这种循环序列要复杂得多，决策的每一个特定的阶段，其本身就是一个复杂的决策过程。例如设计活动可能需要新的情报活动；而任何阶段中的问题又会产生出若干次要问题，这些次要问题又有各自的情报、设计和抉择的阶段。也就是大的循环圈中包含小的循环圈，小的循环圈包含着更小的循环圈。然而，随着组织决策过程的展开总的情报设计、抉择活动还是能够分辨出来的。

他还指出，决策结果的执行活动，仍然可以看作政策制定活动的构成部分，不仅执行过程是政策实现它的社会功能的必要条件，执行活动本身不过是更详尽的、细节性的决策活动，使执行政策和制定政策的活动很难加以区分。

2．系统分析模型一政策为系统的产出

这是美国政治学家D.伊斯顿所提出来的一个决策分析模型。他针对传统政治学单纯的从制度的静态分析进行研究所存在的问题，提出动态的、研究政府运行过程的政治系统论。他认为，政治系统指相对关联的结构与过程所形成的团体，其功能在于为某一个社会提供权威性的价值分配。作为一个系统，它为了适应外在环境所产生的环境压力，必须随时采取对应措施，作成必要的决策；环境中所产生的影响政治系统稳定的压力为投入；环境则指被界定的政治系统的界线之外的任何条件或情境；政治系统的产出是系统的权威性价值分配，以及这些分配所构成的公共政策。

系统分析模型描绘公共政策为政治系统的一种产出。系统概念的内涵，为社会中一套可认明的制度与活动，其功能在于将需求转换成权威的决定，这个决定需要获取全社会的支持。同时，系统的概念也蕴含着：系统的要素是相互关联的，可以不断地反应环境的压力，因为系统为了生存不得不适应环境的各种变迁。总之，伊斯顿的系统分析模型，从一个动态的视角，生动地描述了涉及政治决策过程的各种因素，即系统、环境、需求与支持的投入、转换过程、产出的政策以及反馈等，并且描述了这些因素在整个政治运行过程的位置，为科学地认识政治过程提供了一套有效的概念工具。但这仅仅是一个初步的模型，有许多问题尚没有得到正面的回答。

3．渐进决策模型

这个模型是由美国政治经济学家C．E．林德布洛姆对H．A．西蒙等人的理性决策模型作了挑战性的批评后，所提出的解决方法。

他认为，政策的制定只是根据过去的经验，经由渐进变迁的过程，而达成共同一致的政策。政