城市总体规划编制的五个问题

［摘　要］城市总体规划编制应立足总体规划的本原，以政府的需求为导向，由政府作为政策制定和执行的主体，将长远目标与客观实际相结合，实现城市空间资源的配置，减少技术规范性定义，加强规划成果的公共政策作用，提高规划成果的法律地位。

［关键词］城市总体规划；编制；江门市

Five Questions on the Preparation of the Master Plan —T ake the Master Plan of Jiangmen City for Example/Guo Y aowu, Chen Lifei

[Abstract] The master plan should be prepared on the basis of the origin of the master plan with the government needs as the guide and the govern-ment as the principal policy maker and executor.Long-term goals should be combined with objective reality to realize the collocation of urban spatial resources, reduce the technical criterion definitions,enhance the role of public policy for the planning result and improve the legal status of the planning result.

[Key words] Master plan, Preparation, Jiangmen City

城市总体规划编制的五个问题

—以江门城市总体规划为例

□　郭耀武，陈立飞

［文章编号］１００６－００２２（２００６）１１－００７０－０３　［中图分类号］ＴＵ９８４．１１　［文献标识码］Ｂ

当前，随着我国城市竞争、城市经营的白热化，城市总体规划的作用日益明显，城市总体规划往往被冠以“龙头”地位，但是，城市总体规划却面临着“编制难、实施难和编制频繁”的困惑（卢华翔，２００３），其效能受到规划界的普遍质疑，进行编制改革的呼声日渐高涨。本文通过对城市总体规划编制存在的五个问题进行分析，尝试探索实现总体规划编制的可持续发展之路。城市总体规划因其内容的综合性和前瞻性，成为统筹和指导城市建设和各项事业发展的纲领，总体规划的编制也从宏观层面的确定城市性质、论证规模、布局土地和配置资源、制定产业政策、提升区域竞争力、维护社会稳定等发展到微观层面的工程管线定位、项目时序安排、资金运营等。“城市发展的好坏取决于城市规划”—规划编制成为政府解决当前城市问题的最直接手段，但是对城市规划的高期望，却导致编制内容的复杂化、编制周期的延长和频繁的重复修编。另外，受编制时间和资源的限制，当规划师把

大量的时间和精力专注于陌生的政治、经济、社会、文化、环境和法律等相关领域时，却减少了对熟悉的城市空间的研究，使得规划成果针对性不足且变成城建资料的大汇编—面面俱到而亮点不足，最终削弱了总体规划的指导作用，使规划成果成为城市招商引资的宣传画。

对总体规划的效能理想化和夸大是造成规划编制目的产生偏差的根源。城市规划的“龙头”地位，不在于编制内容的面面俱到，而在于体现和落实城市管制者对城市发展政策的空间意图—空间性是城市规划的根本特征。因此，只有弄清为什么要编制城市总体规划，把编制重点从对虚无的战略层面的研究和对“终极蓝图”的追求的理想境界中解放出来，集中精力、实实在在地把政府政

策意图和城市空间资源布局紧密结合，才能

满足政府服务、监控和纠正市场对城市空间

资源配置不足的管制需求，才能使城市总体

规划真正成为城市建设的行动纲领。

以政府的需求为导向建立规划目标，以政府的管理权确定规划范围，以城市空间资源的布局作为规划的主要内容，增强规划内容的继承性，确保城市建设的延续性，成为开展江门市城市总体规划修编的重点内容。首先，在宏观层面，深化落实上层次的规划内容。我们把广东省政府在《广东省城镇体系规划》和《珠江三角洲城镇群协调规划》等区域规划中对江门城市职能和规模的定位，作为本轮规划的城市性质和规模；在此基础

上，进一步落实上层次规划中涉及江门市的城镇化水平、城镇空间布局、生态管制区和区域协调区等强制性内容，并提出相应的深化实施策略和行动计划，确保城市发展和区域规划相一致。其次，在中观层面，整合市级相关规划内容。在目标上，把江门市第十次党代会提出的“三大组团”、“五大工程”城市建设战略作为本次城市规划修编的目标框架；在空间资源上，使城市建设用地规模和

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范围与土地利用规划相一致；在项目布局上，把政府各职能部门编制的专项规划整合为相关的专项规划内容。最后，在微观层面，合理安排建设时序。把政府工作报告和“十五”规划中提出的五年城市建设计划作为城市近期建设规划，突出重点项目，提出建设时序和保障措施，这同时还可为下一阶段政府编制“十一五”计划纲要提供依据，发挥总体规划编制的先导调控作用。

总体规划编制通常被纳入工程技术的范畴。规划师通过对城市现状的“望、闻、问、

切”，找出城市发展的主要问题和关键因素，从职能定位、产业选择、规模预测、发展方向、时序安排等方面，设计出城市未来的发展蓝图，然后经过专家评审、政府审批，以

法定的形式告知社会大众。但是，这种做法使得原本属于“公共政策”的总体规划，由于采取封闭性“专家设计”的工程技术制定方式，而使广大市民因缺乏参与途径，其切身利益和需求得不到应有的体现。“反客为主”的结果，往往使规划缺乏应有的代表性，成为日后“实施难”的根源。

总体规划是一项涉及城市全局发展建设的公共政策，其编制过程也是政策的制定过程。政府作为市民的法定代表机构，自然成为政策制定和执行的主体。《城市规划法》第十二条明确规定：“城市人民政府负责组织编制城市规划。”这就以法律形式进一步明确了政府是规划编制的编制主体；规划设计单位则是受政府委托，提供技术服务的机构。在这两者的关系中，只有确保政府的规划编制主导地位，才能充分体现政府的意志和反映社会大众的呼声，保证规划的代表性；只有调动社会各方的力量共同参与、进行民主决策，才能避免“精英规划”的局限性，才能保障规划的科学性；只有两者共同作用，才能使规划成果更符合城市发展的需求，被更广泛地接受和遵循，并得以顺利实施。

我们以制定公共政策的形式来开展江门市城市总体规划的修编。首先，确保政府的主导地位。以政府需求为导向的规划指导思想，使我们可以在短时间内，从纷繁复杂的表象中找到城市发展的关键问题，以提高总

体规划的针对性和实效性。本次江门市总体规划在全面分析回顾《总体规划（１９９４－２０１０）》实施成效的基础上，重点解决了本届江门市政府面临的五大问题：①如何实现“工业强市”战略；②如何发挥城市辐射带动作用；③如何提升城市的区域枢纽地位；④如何落实“环境优市”战略；⑤如何整合行政区划调整后的城市资源等。我们以政府工作报告中的“全面建设富民强市新侨乡”的施政纲领作为城市总体规划的总目标，将党代会提出的“工业强市、民资外资富市、科教兴市、环境优市”四大城市发展战略落实到城市空间的布局上去，提出城市空间的发展策略：“北展南拓、东联西带、强化中心、沿江出海”；以近期建设“滨江城市标志性工程、现代化基础设施工程、文化设施工程、生态工程和人居工程等五大工程”的行动计划做保障。通过展现政府发展的空间意向，可以更容易加深社会大众对本轮总体规划修编的认知程度，进而提高公众的支持率，为规划真正成为统筹城市建设的行动纲领打下良好的社会基础。其次，增加公众参与渠道。在部门调研、专家论证的基础上，通过发布编制公告、公示方案、宣传成果等方式，广泛收集公众意见，实现公众对规划编制的全程参与；多方参与的结果，使城市总体规划成果更能体现社会各方、不同群体的意向和需求，具有广泛的代表性；同时，规划编制过程也将使政府与市民在城市发展问题上建立起相互了解、沟通的桥梁。

长期以来，学术界普遍认为规划实施难的根源在于科学性的不足—未能适应社会经济的急速发展变化。因此，解决问题的关键在于改进规划编制方法和提高编制技术手段。近年来，规划界掀起了一系列对总体规划编制方法进行改良的运动，“系统性”、“弹性”、“动态性”、“开放性”和“可持续性”等规划概念和手段层出不穷，但技术的革新在实践中却未能促进实施效能的提高。

在我国行政体制下，政府是规划管理权的惟一执行者，其对规划理解的准确性和实施手段的合理性直接影响到规划的科学性和可行性。另外，由于受政府任期和政绩考核

的时效性限制，总体规划必须要解答城市现实的迫切问题，只有强化开展近期建设的指导作用，把规划的意图变成政府的行动计划，才能真正发挥城市总体规划在城市建设决策和协调中的作用。由此可见，规划的确要向权力“讲述真理”，不仅要讲述“什么是真理”，还要讲述“如何实现真理”；不仅要指出“将来会是什么”，更要强调“现在该做什么”。只有跳出纯技术的层面，以政府的需求为导向，把追求长远目标和解决眼前问题紧密结合，将规划的真理融会贯通在管理和实践中，城市总体规划才能彻底摆脱“墙上挂挂”的命运。

为了提高江门市城市总体规划成果的可操作性，确保日后规划的顺利实施，我们采取两方面的具体措施。①在规划编制过程中与规划管理部门保持密切协作与交流。既要使成果的内容表达和深度要求符合管理的标准，也要使管理者了解规划的理念和掌握规划的技术要求，以便为今后的规划实施打下良好的理论基础。②着手制定保障措施和建立实施机制：首先，制定七大政策分区，实行分类建设指导。根据政府事权设定管制措施，明确市、区、镇（办事处）和相关各级政府职能部门应当承担的职责和具体考核目标。其次，建立规划实施评价机制，监控规划实施效能。规划管理部门通过规划建设实施效能分析评价，定期向政府和人大汇报，使决策者掌握规划实施状况，及时发现问题，校正建设目标，指导近期建设规划的顺利实施。最后，深化总体规划内容，开展专项规划。就总体规划中确定的强制性条文，开展道路红线、生态绿地绿线、水体蓝线、历史文化街区紫线和市政管网黑线共“五线”的专项规划，落实资源保护的具体范围、内容和措施；就以政府投入为主的公共基础服务设施规划内容，编制中小学教育设施、医疗、文化和体育设施专项规划，明确建设规模和建设时序；就以政府调控为主的规划内容，开展商业网点布局规划、工业园区控制规划等，加强政府对市场建设的统筹调控能力。

总体规划现有的僵化编制模式和漫长的审批过程，已无法适应市场经济下城市快速