公共管理服务职能实施方式(1)

公共管理服务职能实施方式摘要：我国社会主义市场经济体制的持续发展,客观上要求形成有中国特色､符合中国国情的服务型政府｡在服务型政府定位的基础上,政府的公共管理服务职能的实施方式和途径,能够实行“四化”：即全面法治化､核心无偿化､有限市场化和部分社会化｡关键词：服务型政府;公共管理;服务职能改革开放20多年来,特别是我国经济体制改革持续向纵深发展,社会主义市场经济体制初步建立并逐步完善,这个发展过程推动着政府持续变化和发展,政府形态也在持续转型｡政府由建国初期的政权建设型,转为改革开放后的经济建设型,再向社会主义市场经济体制时期的公共服务型转换｡党的十六大提出必须完善政府的经济调节､市场监管､社会管理和公共服务的职能｡这是我国服务型政府开始创建的标志｡建设服务型政府,不但在于实现政府经济管理职能的转变,更重要的在于要实现政府治理方式的转变;不但在于政府理应为经济发展提供良好的市场环境,更重要的在于政府要为经济和社会的协调发展提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务;不但涉及政府机构的调整,而在于实现“政府再造”和推动政府的“自身革命”｡在服务型政府定位的基础上,政府的公共管理服务职能的实施方式,要根据市场经济体制下政府和公共管理服务职能的特点,分别采取针对性的实施模式｡当前理论界存有一个误区,就是笼统地讲对政府公共管理服务职能实行市场化､社会化｡这种观点是不可取的｡一是因为政府的强制性管理服务和自然垄断性管理服务,是不宜市场化和社会化的,否则容易导致政府以权谋私和垄断经营谋取暴利｡二是因为持上述观点者片面地理解了当代西方国家实施的“新公共管理运动”,特别是错误地理解了以美国为代表实行的“企业家政府”改革,把政府当成企业,用政府公共管理服务作为经营手段,以获取利润｡三是因为当前我国政府改革中存有财政支出困难,于是某些人便冠以借鉴西方行政改革之名,将政府执法权力实行市场化和社会化运作,一方面解决财政困难,另一方面将政府自身责任推给个人｡对政府公共管理服务职能的实施方式的选择,要首先考虑在市场经济体制下政府的原则定位｡为此要做到以下几点,第一,政府应该是在支持和保障市场经济自主运行的基础上,对市场的失效或者失调部分实行调节,而不能替代市场的作用｡第二,政府对市场实行监督和监管,一方面严格依法打击各种违法违规行为,另一方面积极维护和保障正常合法的市场行为｡第三,政府依法管理社会,而不是要主宰社会｡政府要充分调动公民参与社会事务的积极性,充分实现公民自治｡政府只有在社会不平衡,社会不稳定,市场主体和个人(家庭)无法解决问题包括市场主体及主体之间､个人及个人之间出现矛盾或困难无法自我解决时,才出面予以协调､解决｡第四,政府主要职能服务于全社会的公共事务,一方面不能干预“私人”事务即个人(家庭)､市场主体(企业)自我能够解决的事务,另一方面不能把“公共事务”推向社会､个人｡在此定位的基础上,我们认为,政府公共管理服务职能方式和途径,能够实行“四化”：即服务全面法治化､强制服务无偿化､服务有限市场化和服务部分社会化｡1服务全面法治化政府公共管理服务法治化,是我国实施依法治国,依法行政战略的必然要求｡在法治社会里,政府的公共服务是根据国家的法律规章提供的,都必须有法可依｡2004年4月我国颁布的《全面推动依法行政实施纲要》明确规定,要依法界定和规范经济调节､市场监管､社会管理和公共服务的职能,使政府公共服务全面法治化｡从法治化的程序来看,能够从以下方面入手：(1)依法合法服务｡政府公共服务必须依照法律､法规､规章的规定实行｡没有法律､法规､规章的规定,政府不得作出影响公民､法人和其他组织合法权益或者增加公民､法人和其他组织义务的决定｡(2)程序正当服务｡政府提供公共服务包括具有强制性的管理服务,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密､个人隐私的之外,理应公开,注意听取公民､法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序,依法保障相对人､利害关系人的知情权､参与权和救济权｡(3)权责统一服务｡政府依法履行经济､社会和文化事务管理职责,要由法律､法规赋予其相对应的执法手段｡政府违法或者不当行使职权,理应依法承担法律责任,实现权力和责任的统一｡依法做到执法有保障､有权必有责､用权受监督､违法受追究､侵权须赔偿｡(4)诚实守信服务｡政府非因法定事由并经法定程序不得撤销､变更已经生效的行政决定;因国家利益､公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的,理应依照法定权限和程序实行,并对相对人所以而受到的财产损失依法予以补偿｡(5)高效便民服务｡政府公共服务理应遵守法定时限,积极履行法定职责,提升办事效率,提供优质服务,方便公民､法人和其他组织｡总来说之,政府要大力推动公共服务的法治化建设,要通过一系列的实体法和程序法的建构,为公共服务提供法制保障｡2强制服务无偿化因为政府公共服务从性质上划分属于非排他性､非竞争性､非营利性等特征,但从方式上划分还能够分强制性与自愿性､不可选择性与可选择性､直接有偿性与间接有偿性等特点,其中具有强制性､不可选择性､间接有偿性特点的“公共服务”,属于约束性的“公共服务”,其他的属于交易性的“公共服务”｡约束性“公共服务”包括以强制力作后盾所展开的公共服务诸如国防､治安､社会稳定等服务,以及只有政府才能行使的服务诸如行政许可等｡政府约束性或强制性的公共服务不能实行收费服务,或直接收费服务,而应该无偿服务,政府所需要的成本支出,由政府公共财政予以保障｡如果政府的强制性公共服务诸如公共治安､刑事案件侦破等服务,或者只有政府才能行使的服务诸如政府许可性盖章､办证等服务,都实行收费服务,或直接收费,或设一个特许公司间接收费等,就容易产生“权力产业化”､以权谋利甚至以权谋私等严重问题｡3服务有限市场化政府公共服务市场化是在公共部门中引入市场机制,要通过招投标､合同承包､特许经营等市场运作方式向公众提供公共服务,要通过市场机制来调节公共服务的供给和需求,从而达到降低成本､提升效率的目的｡但是政府公共服务市场化是有限的｡因为市场不是万能的,市场也有失灵的时候｡我们认为,政府公共服务中具有“非强制性､可选择性”､可替代性的公共服务,就能够采取市场化,例如垃圾回收､卫生清扫､部分社会保障等服务｡但是具有强制性､不可选择性,不可替代性的公共服务,则应由政府提供,不能实行市场化,例如国防､外交､公共治安等服务｡所以,政府公共服务市场化的类型和水准,要根据政府公共服务的具体性质和类别实行选择｡公共服务市场化的方式有以下几种：(1)合同承包｡政府通过合同形式将政府公共服务某些服务的部分或全部承包给非政府组织､第三部门､国有企业或私营企业,由这些承包者按照承包合同的约定为公众提供服务,政府按照承包合同给承包单位以财政支持,或政府根据承包服务项目的实际成本测算服务收费标准,给予承包单位按标准实行收费服务｡因为政府发包项目是一定的,而承包单位数量是众多的,所以承包单位要想获得承包权,就必须降低成本,同时提升服务质量,最终政府公共服务效率和质量都会提升｡(2)特许经营｡特许经营是一种特殊形式的契约承租形式｡特许经营的范围一般界定在自然行业,涉及国家安全利益､人民生命财产安全等行业,政府通过对经营者的资质､条件等实行规定,确保经营服务的水平和质量｡特许经营公共服务能够实行收费,但政府一定要站在公共利益的立场,制定特许经营收费服务标准,只有这样才符合政府特许经营公共服务的本质要求｡政府切忌与特许单位同流合污,把消费者作为获取高额利益的榨取对象,政府从特许单位获得高额税收,特许单位从消费者身上获得高额利润,这样违背了政府作为公共利益维护者的本质,也背离了特许经营项目具有基本公共服务的特征｡一般认为,适合于特许经营的服务项目有电力､天然气､自来水､污水处理､废物转化为能源的装置､电信服务､港口､飞机场､道路､桥梁以及城市公共交通等｡(3)凭单制｡凭单制是指围绕特定的公共物品而对特定消费群体实施的补贴｡对某些具有公共服务性质同时具有较强的竞争性或较强的消费选择性的服务,政府不直接实行生产和公共服务,而由私营部门或第三部门实行生产和服务,政府根据公共服务责任和要求向服务对象提供能够自由使用的“服务”,即政府部门发放一种“服务券”,消费者持“服务券”到特定市场实行自由消费｡如政府发放教育券,补贴给特定的消费群体,他们再拿这些“教育券”到公立学校或私立学校购买所需要的特定教育公共服务｡(4)参照竞争式｡当直接竞争或来自替代品生产者的竞争不起作用时,通过与其他地区的同行业的业绩实行比较对比,形成一种压力,同样一种公共服务,为什么别人服务很好,我们做得不好,这就体现一种竞争｡以城市自来水行业为例,因为各个自来水公司经营范围通常都局限在特定的地理区域,局部垄断依然存有｡参照竞争式实际上对自来水的零售价格实行比较参照,各公司的零售价格的上限取决于所有公司的平均单位成本,而不是本公司先前的运营成本,或自定的成本,避免其凭借垄断性为自己谋取不正当利益｡(5)内部竞争制｡政府公共服务中,有一些自然垄断行业无法引入行业系统外的力量与其竞争,或者引入行业系统外的力量可能导致不效率,所以应该在其行业系统内部放松规制,引入竞争,通过行业内部竞争,提升公共服务的质量､效率和水平｡例如,我国政府对民航运输业实行一定的竞争机制,使政府航空公共服务机制由政府垄断向市场竞争转变,民航运输业的效率得到了大大的提升｡4服务部分社会化服务的社会化,是以社会需求为导向,调动社会力量,鼓励各种社会民间组织参与兴办公益事业,提供社会公共服务｡服务社会化的主要核心是社会民间组织和力量参与和提供公共服务,所以社会民间组织和力量不可能完成全部公共服务,或代替政府等其他组织完成公共服务,所以,公共服务社会化只能是部分社会化,即根据不同公共服务项目的性质和特点,建立以政府为主导各种社会主体共同参与的公共服务供给格局,实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化｡如高等教育､科学研究､图书出版等公益性很强的公共服务,公共部门､私营部门和社会力量同时“经营”,政府重点办好一些重点大学､基础科研､重点图书馆和出版社,除此之外,由社会力量和私人组织根据市场需求投资经办,政府给予政策扶持和引导,对其服务质量和水平实行监督评估｡参考文献1@江泽民.全面建设小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面M.江泽民文选(第三卷),北京：人民出版社,2006.2@席丹.论建立公共服务型政府管理新体制J.华中科技大学学报(人文社会科学版),2002,(5).公共管理服务职能实施方式。