上海市城市总体规划实施评估报告

上海市城市总体规划实施评估报告为深入贯彻“十八大”精神，按照市委、市政府的工作部署，2012年10月，上海市规划和国土资源管理局组织启动上海市城市总体规划实施评估研究工作。

2013年5月，杨雄市长组织召开市规划委员会，听取“关于上海市城市总体规划实施评估及城市未来发展若干思考的汇报”，对实施评估工作表示充分肯定，认为总体规划实施评估是城市发展和新一轮总体规划编制的重要技术支撑，并要求“开门做规划”，继续深化研究评估报告和开展战略讨论。

随后，市规划国土资源局会同市发展改革委、市政府研究室、市政府发展研究中心、市建设交通委召开19 场专题研讨会，多次征询全市专家和人大政协相关专委会委员以及23 个委办局、17 个区县的意见。

目前结合意见反馈情况，已修改完成《上海市城市总体规划实施评估报告》。

主要内容如下：一、总体评价2001年5月，国务院批复同意《上海市城市总体规划（1999-2020）》，明确了上海建设“四个中心”和现代化国际大都市的战略目标，成为指导新世纪上海城市建设的纲领性文件。

为应对世博会、虹桥枢纽、临港等国家战略和上海城市发展需要，2003 年和2006 年分别编制了城市近期建设规划，并与国民经济社会发展规划、土地利用总体规划等相衔接。

总体规划不断深化细化，体现了较好的适应性，对引领和指导十几年来上海城市发展发挥了重要作用。

从城市总体规划实施成效来看，规划实施有力、有序、有效，城乡建设取得了巨大成就，主要表现在四个方面：一是城市经济总量和综合功能持续提升，经济结构不断优化，“四个中心”建设框架基本形成，现代化国际大都市的发展目标初步实现。

二是虹桥商务区、世博园区、上海国际旅游度假区、临港地区、前滩地区、黄浦江两岸等重点地区建设取得重大进展，重点新城建设加速，城乡统筹的市域空间格局不断优化。

三是以“三港三网”为重点的一系列枢纽型、功能性、网络化基础设施体系基本建成，城市运营支撑能力显著提高。

四是各项民生工程切实推进，保障性住房建设和旧区改造力度加大，生态环境和公共设施建设成效显著。

从总体规划实施的具体指标来看，分为三种类型。

第一类是提前实现2020 年规划指标，反映出城市建设步伐加快、能级不断增强、发展支撑能力提升的良性发展趋势。

如城市化水平、市域高速公路总长、机场旅客吞吐量、港口集装箱吞吐量以及部分市政基础设施供应和处理能力等。

第二类是突破2020 年规划控制指标，反映出城市规模快速扩张、用地绩效相对粗放、土地和环境等资源压力巨大。

如常住人口规模、城镇建设用地规模、工业用地规模、中心城人口密度等。

第三类是尚未达到2020 年规划目标。

其中，大部分指标虽未达到2020 年目标，但比十年前有大幅提高，并按照规划目标分阶段逐步推进。

如人均公共绿地面积、市域轨道交通运营线路长度、中心城道路网密度等。

另有小部分指标与规划目标差距拉大，甚至发生倒退。

如中心城人均建设用地（1997 年现状为53.8 平方米，规划2020 年为75平方米，但2011 年降为50 平方米），反映了中心城建设宜居城市目标的难度加大，对城市品质、生态环境和公共设施等造成压力。

二、分项内容1、发展目标按照总体规划的要求，上海“四个中心”基本框架已经形成，辐射国内国际两个扇面的作用凸显，城市的国际地位持续提升，正在按照总规要求实现城市发展目标定位。

但面临中国和上海转型发展的新形势和上海自贸试验区建设的新要求，在未来发展过程中亟待进一步强化和明晰目标定位，持续增强参与国际竞争能力和城市综合服务能力，重点反映在以下两个方面：一是以“四个中心”建设为代表的城市国际竞争力有待进一步强化。

面对国际贸易分工的新要求，上海金融业无论是在成长速度还是自身金融创新能力方面都需要全面提升，而这有赖于自身的转型发展和外部政策环境的扶持。

自贸区建设将在制度创新的层面有力推动上海在专业服务、政府服务、文化环境塑造等方面提高质量。

二是与国际大都市相匹配的城市综合服务和辐射能力有待进一步强化。

按照国家“五位一体”建设中国特色社会主义的总体要求，上海要当好全国改革开放的排头兵和科学发展先行者。

这对上海辐射和服务“两个扇面”提出了更高的要求。

而上海在创新驱动能力和生态宜居水平上的短板制约了自身服务长三角、服务长江流域、服务全国的综合能力提高。

从新一轮国际贸易分工的格局变化来看，以知识创新为载体的第三次工业革命正深刻影响既有的国际贸易价值链体系。

持续增强上海对于全球人才的吸引力和本地市民的认同感，对于上海国际大都市建设的重要意义将放到前所未有的高度加以重视。

这有赖于环境、政策等多方面力量共同作用。

2、城市规模城市人口规模是影响城市发展质量的关键要素，也是本次总体规划评估的重要内容。

对比总体规划的要求，全市实际居住人口1600 万人左右，集中城市化地区城市建设总用地约1500 平方公里，当前全市现状人口和用地规模已超过总体规划确定的2020 年指标，且持续增长压力很大。

2012 年底全市建设用地已达3034 平方公里，占市域面积比例为44.7%，未来还面临进一步增长的压力。

2012 年全市人口规模达2380 万人，对环境资源和基础设施承载力提出巨大挑战，人多地少矛盾日益突出。

目前存在的问题：一是人口分布不尽合理，中心城人口疏解压力较大，新城人口集聚能力不足。

中心城集中了全市约50%的人口，人口密度居高不下（2010 年中心城人口密度为1.71 万/平方公里），还面临继续增长的压力，对城市安全、品质和配套均带来挑战。

中心城周边地区人口集聚态势明显，2001 年-2010 年该地区新增常住人口达203 万人，人口密度为0.6 万人/平方公里。

新城、新市镇人口密度较低，仅为0.27 万人/平方公里。

二是建设用地结构不尽合理。

截至2012 年底，上海市工业用地规模约880 平方公里，占全市建设用地总面积的29%，是国际代表性城市的3-10 倍。

而交通运输用地、公共服务设施用地以及绿地作为衡量宜居生活环境的重要指标，其占比低于国际同类大都市。

3、空间布局城市空间布局是支撑国际化大都市发展的重要载体。

按照总体规划要求，加快推进市域“多轴、多层、多核”、中心城“多心、开敞”的空间布局，逐步形成了与长三角联动发展的格局，松江、嘉定等新城建设有力推进，中心城“一主四副”公共活动中心框架基本建成。

随着城市规模拓展呈现出了新的趋势和问题：一是市域城镇空间格局有待进一步统筹优化。

从全市城乡体系的结构来看，“1966”城乡规划体系已经初步建立。

但是，在建设发展的过程中仍然面临着很多新的挑战，新城在规划体系中的作用尚未发挥，产城融合度不够，公共服务设施配套和交通基础设施建设滞后，难以发挥综合性城市功能。

而新市镇的发展受区位、交通、产业等的影响，在人口规模、经济总量和产业功能等方面存在较大的差异。

二是中心城向外蔓延的趋势没有得到有效遏制。

中心城楔形绿地与建设敏感区中，建设用地不断增多；宝山、闵行等空间发展已与中心城连为一体。

2011 年底，中心城和周边连绵发展地区面积已达1250 平方公里，人口约1500万人。

三是长三角区域空间一体化需求迫切。

近沪地区城镇和产业发展呈现以沿海、沿江、沿轴为依托的“北密南疏”空间特征。

上海与周边地区城镇、产业已呈连绵发展的态势，但在空间、产业、生态、交通等方面仍缺乏有效衔接。

4、产业发展产业发展是推动城镇化发展的根本动力，优化产业结构是实现城市转型发展的重要抓手。

按照总体规划提出“三、二、一”产业发展方针，上海市产业结构不断优化升级，经济总体呈现出“工业性经济”向“服务性经济”转变的趋势。

随着战略性产业比重增加和一、二、三产业融合发展的特征愈加明显，城市经济开始步入服务经济主导的发展阶段。

2012 年底，全市三次产业结构为60.0：39.4：0.6。

但上海经济发展对重化工业的依赖、对房地产业的依赖、对加工型劳动密集型产业的依赖、对投资拉动的经济增长的依赖、产业科技创新能力不足、服务业能级有待提升和产业发展软环境建设欠缺等，制约了上海城市功能塑造和经济转型发展。

在产业布局方面存在一些突出问题：一是工业用地布局分散、空间绩效低，需要加强统筹。

规划104 工业区块外存在大量的现状工业用地（约占总量的50%以上），且主要分布在郊区村镇。

据统计，2011 年全市地均工业总产值40.9 亿元/平方公里，对比国际大都市，工业用地效率偏低，亟待加强空间布局引导、优化产业结构、淘汰落后产能、提高土地绩效。

二是工业用地转型更新亟需引导。

中心城及周边地区的大量老工业区和老厂房将面临转型，如果在短时间内集中转为生产性服务业和商务办公服务业，将导致全市商务办公用地供应过剩。

同时，在工业用地转型的过程中，尚未充分重视教育、医疗、社会住宅以及公共绿地等方面的需求。

因此，亟需从整体发展出发进行工业用地转型的统筹和引导。

三是商务办公建设尚需统筹优化。

目前全市商务楼宇、商业设施等服务业规模快速增长，但高端商务设施总量不足，中低端商务设施空间集聚度不够，空置率偏高，整体绩效水平与国际大都市相比还存在一定差距，尚需统筹布局与规划引导。

因此，亟需从城乡统筹协调的角度合理安排未来商务办公设施规划。

5、住宅发展住宅发展是体现城市宜居水平和反应人民生活的关键要素。

对照总规要求，近十年来，人口规模不断增长的同时，市民居住水平也不断提高。

一方面，通过拆、改、留、修等措施，大力推进旧区改造和旧住房综合改造，改善了一大批旧住区的居住条件；另一方面，逐步建立起以经济适用房、公共租赁房、廉租房和动迁安置房“四位一体”的住房保障体系，全市住宅建设呈现较快平稳发展态势。

面对人口的持续增长、市民对居住环境要求不断提高与建设用地的资源紧约束的矛盾，住房建设仍面临一些突出问题：一是新增住宅用地开发建设未能充分体现聚焦新城的目标导向。

新增住宅分布呈现出集中在中心城周边地区蔓延式发展，而新城的住宅用地增量相对较少的现象，与“向郊区转移、向新城集聚”的总体发展导向不相一致。

据统计，1997 年至2010年间，中心城周边地区住宅用地的增量为67 平方公里（占总增量的39%），新城住宅用地增量仅为30 平方公里（占总增量的17.5%）。

二是郊区新增住宅用地的综合配套环境有待提升。

公共交通、公共设施等建设相对滞后，与就业岗位相脱离的现象较为严重。

目前上海新城缺乏与中心城相当的可达性、公共服务和环境质量等方面的居住“空间红利”，较难形成对中心城有效的住宅空间替代。

三是中心城住宅用地整体开发强度过高。

与控制中心城人口规模的目标导向不相符，对中心城安全、交通、环境及设施配套等方面造成巨大压力。

6、公共服务设施城市公共服务设施是城市发展的重要基础，是保障民生的支撑条件。

良好的公共服务设施配置建设有利于改善城市环境、提高生活质量，优化城市宜居水平。