浅议美国的公务员制度及对我国的启示

浅议美国的公务员制度及对我国的启示

摘要： 1883 年美国颁布了《彭德尔顿法》，至今已经历了一百多年的发展，使美国的公务员制度成为世界的典范。我国年轻的公务员制度只有十几年的历史，随着我国经济体制转型和法治化的全面推进，对我国公务员的能力和素质都提出了更高的要求，因此我国公务员的改革迫在眉睫，本文通过对美国的公务员制度的历史沿革，内容以及公务员制度的特点进行阐述，借鉴和吸收美国公务员制度的有效经验，从而健全和完善我国的公务员制度建设。

关键词：美国公务员制度启示

美国作为资本主义世界民主政治的典范，其公务员制度经过一百多年的发展已相当的完善。公务员制度是指对公务员的分类、考试、录用、考核、奖惩、培训、晋升、解职、退休、保障待遇等制定系统的法律和规章，并依此对公务员进行管理的制度和体现。[1]在美国，公务员不仅包括政府部门的行政人员，还包括警察、清洁工、邮递员、消防员以及大学教授等等，即凡是在政府领取工资的都可以视为公务员。但立法、司法部门以及军队的工作人员都不在公务员的范畴之内。美国的公务员由政府各级人事管理部门根据相应的公务员法律规定进行统一的管理。

一、美国公务员制度的历史沿革

在 1789 年至 1883 年期间，美国并不存在所谓的公务员制度，在这段时期实行的是“政党分肥制”，也就是行政人员的职位是执政党及其同盟者之间利益分配的结果。但是实行该制度的后果是政府工作效率低下、人民权益得不到保障、行政人员服务于经济发展、缺乏责任感。同时，由于缺少相应的监督监督，导致官员腐败的现象得不到控制。

1883 年，美国国会通过了《调整和改革美国文官制度的法案》，该法案是由乔治·彭德尔顿提出，因此也称《彭德尔顿法》。该法案标志着美国文官制度的建立，奠定了美国公务员制度的基础。法案中规定：“建立一个不受党派控制的文官委员会负责对联邦文官实行统一管理；对部分官职实行竞争性考试，择优录用；禁止文官（公务员）参加党派活动或利用官职分配作为竞选者的政治资本；规定实行文官职业保险和建立统一的文官体系。”[2]该法案可视为是美国现代公务员制度的起源，当中确立了很多一直沿用至今的重要原则性规定。但是随着该

制度的发展，《彭德尔顿法》中存在的一些弊端日趋明显，如政府机构臃肿、管理程序复杂、效率低下等。

20世纪70年代以来，从卡特政府到里根政府、从克林顿政府到小布什政府，推行了一场旷日持久的联邦政府公务员制度变革。尤其从 1993 年至 2000 年，美国发生了一场持续 8 年的著名的“重塑政府”运动，联邦政府进行了包括“重塑人力资源管理”的公务员制度改革等一系列改革运动。如果说“重塑联邦政府”是美国历史上持续时问最长、最成功的改革，那么“重塑人力资源管理”就是美国公务员制度自建立以来，持续时间最长的重大公共人事改革。[3]

二、美国公务员制度的主要内容

（一）美国公务员分类制度

美国是职位制职位分类的典型国家，也就是以同工同酬为原则、以工作绩效为依据，对不同类型的工作进行分类。1923 年，美国国会就通过了《职位分类法》，以法律的形式最终确定美国公务员分类为职位分类。依据该法美国联邦政府部门的职位最初被划分为 5 大类 44 个等级。[4]后经过多年的改革与发展，现行管理体制下美国公务员管理体制将职位划分为 22 个职组，437 个职系，18 个职等。1978 年 10 月美国国会通过的《文官制度改革法》，在公务员的职位中设置了“高级行政职务”，对 GS16-18 等级的职务文官实行“级别随人”的工资制度。[3]这意味着他们开始有了相对独立的官等身份,以后不管他们的职务如何变换,其级别不会随之变动。同时,该法也扩大了高级文官的流动机会和范围,参考和借鉴了品位制分类中关于“通才”的理念，所以在一定程度上修补了强调“专才”的公务员制度原则。

（二）美国公务员录用制度

美国对于公务员的录用，首先强调人才的“适合性”，也就是被录用的公务员在能力和品德方面都要满足职位的要求；第二就是强调“忠诚性”与“安全性”，规定相关职位不能聘任亲属；第三个原则就是在重视考试成绩的同时，兼顾“弱势优先”和优待退伍军人的原则。[5]美国公务员的考试中，除了有各国家通用的笔试和面试外，还重视实际操作的考试，这也是为保证人才的实用性和适用性。美国对于新录用的公务员的试用期也不尽相同。其中，以“职业雇员”身份录用

的试用期为 1 年，而以“有条件的职业雇员”身份录取的试用期为 3 年。公务员录用制度的基本功能和价值在于录用优秀的人才，使其源源不断地充实到公务员队伍中，满足政府管理的人才需求。在维护公务员制度核心价值与原则的前提下，20 世纪 90 年代以来美国公务员录用制度的改革与发展主要体现于录用形式的多样化、录用程序的优化、录用方式方法的改进等制度运作与具体技术层面，其目的或方向仍在于增进或扩大选拔优秀人才的基本制度功能与价值。

（三）美国公务员的考核培训制度

美国是最早实行公务员功绩考核制的国家之一。1883年，美国国会通过了《彭德尔顿法》，奠定了联邦政府建立以“才能”制度为原则的文官人事革新基础，并成立了文官委员会，初步确立了“考试制”。1887年，美国国会修改了《彭德尔顿法》，实行考绩制度。1912年设立“考绩司”，专门负责考绩制度的推行。1920年，美国总统下令第一次正式将实行考绩纳入公务员管理的程序中，统一考绩制度，其考绩的项目和方法由联邦人事管理机构统一规定。1934年，美国联邦政府规定考绩内容有16项，其中包括由完成工作的精度、速度、数量，执行命令的可靠性，执行职务的知识，工作的创造能力、组织能力、合作能力和克服困难的能力，等等。1943年，又把考核内容增加到了31项之多。1950年美国政府废除了统一考绩制度，实行工作考绩制度，并颁布了《工作考绩法》，1978年10月，美国国会通过了《文官制度改革法》，对考核制度进行了根本改革，该法案撤消文官委员会，成立了“人事管理局”、“功绩制保护委员会”、“联邦劳工关系局”三个独立机构。[6]

（四）美国公务员的监督制度

美国公务员监督制度历经200多年的改革，已经发展成为世界民主国家中比较完备的监督制度。美国公务员监督的主体相当广泛，包括政府、工会、国会、利益集团、公民、新闻传媒等。在美国的公务员监督体系中，各个主体都发挥着各自的作用，其中，在不同历史时期，各个主体发挥的作用大小不断变化，政府与国会在监督体系中一直发挥着比较重要的作用，并且持续时间较长，公民与社会传媒在监督中的地位也日渐重要。从总体上说，美国公务员监督制度实现了各监督主体的良好配合，实现了对美国公务员的有效监督。此外，美国公务员监督主要以法制监督为主，各监督主体对公务员监督往往会采取走司法途径的方式，