近十年国内公民参与研究述评

近十年国内公民参与研究述评2013-11-11 08:40来源：《学术研究》2013年6期作者：郭小聪代凯字号：核心提示：随着国内公民参与实践的增多和形式的创新，以及中央提出“扩大公民有序政治参与”等政策导向影响下，公民参与研究吸引了许多行政学、政治学和社会学等学科学者的关注并取得了一批富有价值的成果。

公民参与研究具有很强的实践导向性，如何使公民参与取得好的效果是学术研究应有的实践关怀。

为推进国内公民参与研究的知识累积与公民参与实践的有益发展，本文试图对近十年国内公民参与的已有文献进行梳理。

【内容提要】公民参与是当前国内学术界研究的热点议题之一。

通过对近十年国内公民参与的已有研究进行梳理，我们发现，围绕非制度性参与是否属于公民参与，学者们对公民参与概念的理解存在广义和狭义两种认知。

关于国内公民参与实践的研究存在制度―结构分析和过程―事件分析两种路径，形成了参与式民主、参与式治理和社会资本三种理论取向。

已有研究存在研究方法非规范化与缺少理论建构等问题。

在研究中保持问题意识和方法意识、构建本土化的理论与开展高水平的定量研究，是未来公民参与研究的方向。

【关键词】公民参与/参与式治理/决策制定近年来，随着国内公民参与实践的增多和形式的创新，以及中央提出“扩大公民有序政治参与”等政策导向影响下，公民参与研究吸引了许多行政学、政治学和社会学等学科学者的关注并取得了一批富有价值的成果。

公民参与研究具有很强的实践导向性，如何使公民参与取得好的效果是学术研究应有的实践关怀。

为推进国内公民参与研究的知识累积与公民参与实践的有益发展，本文试图对近十年国内公民参与的已有文献进行梳理。

一、西方公民参与研究引介国内学界关于公民参与的研究始于对西方公民参与概念和理论的引介。

在西方发达国家，公民参与政府决策或公共政策制定有着悠久的历史和传统，理论研究方面也积累了相当多颇具价值的文献。

因此，对西方公民参与研究的引介成为早期国内公民参与研究的一个重要内容。

从时间序列上看，国内学者对西方公民参与研究的引介大致可分为两个阶段：前期阶段，学者们探讨的问题更多地集中在公民参与的内涵、方式类型、优缺点和理论依据等方面；近年来，学者们关注的焦点开始转向公民参与的策略、模型等问题。

对公民参与的内涵、方式类型、优缺点和理论依据等问题的探讨带有比较明显的规范分析和功能分析色彩。

已有研究中，党秀云基于西方公民参与研究文献，对公民参与的内涵、价值和方式等问题进行了一般性的分析和介绍。

[1]一些学者借鉴Arnstein的“公民参与阶梯理论”和托马斯“政策质量”和“政策可接受性”的划分标准，依据不同方式的参与程度和对决策制定的影响力，对不同的公民参与方式进行了类型学的划分。

[2][3]除了一般性的功能分析外，一些学者援引西方学者Irvin和Stansbury的研究，从决策过程和决策结果，公民收益/损失和政府收益/损失四个维度，分析了公民参与的优缺点。

[4][5]此外，不少学者从参与式民主理论、强势民主理论以及协商民主理论等追溯了公民参与的理论依据。

[6][7][8]近年来，国内学者关于西方公民参与研究的引介凸显出一种实证研究偏好的倾向，对公民参与策略和模型的关注正是这种转向的集中体现。

造成这种转向的部分原因是公民参与的规范性研究已经积累了相当多的成果，但更重要的原因在于研究我国公民参与实践迫切需要实证研究的指导。

已有文献关于公民参与策略和模型的引介还不多，代表性的研究有：陈芳介绍了Creightton按参与目的分类的策略、Thomas的有效决策参与策略和Walters等人的目的—问题参与策略；[9]王巍描述了Ebdon的参与式预算模型、Ho和Coates的公民发起的绩效评估模型以及Cuthill和Fien的合作性社区治理模型。

[10]公民参与的策略和模型研究是西方公民参与研究中非常重要的一个方面，这些策略和模型为如何在特定情境下选择最合适的公民参与机制，以及在某一公共管理领域更好地开展公民参与提供了有益的帮助。

需要指出的是，国内学者对西方公民参与研究的引介，并非简单的介绍和描述。

事实上，不少学者基于归纳分析，提出了一些创新性的研究成果，例如马英林和王春城构建的公民参与决策限度的分析模型[11]、周志忍发展的绩效评估中的公民参与分析框架[12]以及汪锦军提出的公共服务中的公民参与分析模式[13]等。

总体而言，对上述问题的研究，国内学者虽不乏自己的分析见解，但在较大程度上表现出了比较明显的借鉴西方公民参与研究的痕迹，研究方法上也多以文献研究和一般分析性研究为主。

西方公民参与研究的引介为国内学者开展实证研究提供了有益的理论基础和分析工具，随着国内公民参与实践的增多，对我国公民参与实践的分析和探讨逐渐成为学者们研究的重点。

二、国内公民参与实践分析关于国内公民参与实践分析的研究已经积累了相当多的文献，国内日益增多的公民参与实践为学者们提供了丰富的研究素材，基于不同的分析路径与研究方法、理论取向与实践导向，学者们对我国公民参与实践进行了广泛的分析和探讨。

当然，公民参与研究在我国仍面临不少挑战，需要进一步发展与完善。

(一)公民参与的兴起与概念进入21世纪以来，公民参与在我国逐渐兴起并呈现出蓬勃发展的态势。

从实践层面来看，公民参与的兴起表现在：第一，参与主体的多元化。

公民参与的主体不再局限于人大代表、政协委员、专家学者等精英群体，社会各阶层的普通公众开始有机会参与政府决策制定过程。

[14]此外，NGO、[15]媒体[16]成为组织化公民参与的重要力量。

第二，参与领域的广泛化。

公民参与的领域涉及政府管理的多个层面，包括立法、环境保护、公共预算、城市规划、城市管理、绩效评估、公共服务、社区治理等，比较有影响的事件例如绩效评估中的珠海和南京等地的万人评议政府活动、[17]公共预算中的温岭参与式预算活动、[18]环境保护中的厦门PX项目事件和广州番禺垃圾焚烧事件[19]等。

第三，参与方式的多样化。

除传统的信访、听证会等参与渠道外，具有中国特色的公民参与方式得以创造和推行，例如浙江温岭的民主恳谈、[20][21][22]南京市的市民论坛、[23]杭州市的开放式政府决策[24]等。

近年来，随着信息技术的发展，网络参与逐渐成为公民参与的新形式，[25]以“微博”为代表的新媒体快速发展。

[26]总之，公民参与正逐渐成为政府决策制定的重要环节，一个“新公共运动”正初露端倪。

[27]公民参与实践的迅速发展促进了学术研究的百家争鸣，与此同时造成了学者们关于我国“公民参与”这一特定概念内涵界定的分歧。

从已有文献看，学者们围绕“公民参与”的概念界定大致形成了广义和狭义两种认知取向，争论的焦点在于非制度性的参与是否属于公民参与。

广义取向认为，“公民参与”是比“政治参与”内涵更为宽泛的概念，指公民影响公共政策和公民生活的一切活动。

[28]持这种取向的学者认为，除投票、(基层)选举和制度化的参与方式外，在中国现有制度化参与渠道不足的情况下，带有中国特色的“维权”行动甚至“发泄”活动(街头政治、群体性事件、社会抗争等)都属于公民参与的范畴。

[29]与广义取向不同，狭义取向指出，“公民参与”是与“政治参与”不同的概念，主要指公民参与政府决策制定和公共治理的制度性参与行为，不包括选举、街头行动和个人或组织的维权行动等。

从某种意义上来看，公民参与概念狭义取向的界定与西方公民参与研究的表述更为一致，但广义取向的界定特别是其中“维权”行动更加符合当代中国现实。

事实上，在判断某种非制度性参与行动是否属于公民参与时，更重要的是分析政府与公民是否产生了互动。

如果产生了互动(例如厦门PX 项目事件)，就属于公民参与。

[30]本文倾向于狭义取向的公民参与概念界定，特别强调参与行动的互动性，参与范围主要涉及政府决策或公共政策制定、社区治理等领域。

(二)分析路径与研究方法从分析路径与研究方法上看，已有研究对国内公民参与实践的分析大致可分为制度―结构分析与过程―事件分析两种分析路径，案例研究与定量研究逐渐成为主流的研究方法。

1.制度―结构分析。

制度―结构分析主要从宏观层面对国内公民参与实践进行研究，探讨的主题包括公民参与的产生机制、公民参与的时代特征等，研究方法多以一般性分析为主，也包括部分定量研究。

研究国内公民参与实践，首先要回答的问题是：公民参与为什么会产生？针对这一问题，学者们试图从我国转型时期的经济社会制度变迁中寻找答案。

王洛忠从利益分析的视角分析认为，传统计划经济向市场经济转型形成了多元化的社会利益格局，不同群体为维护自身利益必然会参与到公共政策制定的利益博弈之中。

[31]陈福平的研究进一步指出，市场经济的发展带来了人们自主空间的释放，推动了公民参与的产生和发展。

[32]上述解释更多地是从公民参与的“自下而上”角度分析的，相对忽略了政府“自上而下”的推动。

事实上，公民参与的产生和发生与中央和地方各层级政府的回应和探索有很大关系，例如中央提出的“扩大公民有序政治参与”以及地方政府主导的各类公民参与活动。

[33]可以说，政府与公民对公民参与的供给与需求共同促进了公民参与在我国的产生和发展。

我国公民参与的时代特征是学者们关注的另外一个问题。

从宏观层面上看，现阶段我国公民参与大致呈现出三个主要特征：一是政府主导性。

尽管有不少公民主动发起的公民参与实践，但总体而言，现阶段的公民参与活动主要是由政府主导和推动的。

这种主导不仅体现在政府的主动推动，例如社区建设、[34]绩效评估[35]中的公民参与等，更重要的是，如果没有政府的积极回应，公民很难参与到政策制定过程中来。

二是公民维权性。

有关我国公民参与表现出的维权性特征，学者们有很多的论述，以至于有学者认为这正是公民参与的“中国特色”。

[36]一些定量研究发现，公民参与的维权性一方面表现在对低级政治感兴趣而对高级政治漠不关心，[37]另一方面还体现为参与过程中合作精神的缺失。

[38]三是媒体驱动性。

在我国NGO发展不健全的情况下，媒体对公民参与的发展起着重要的推动作用。

媒体通过传播和报道某一事件，引发了社会各阶层人士的关注，加速甚至决定了事件处理的议程设置，并成为各种利益表达与聚合的公共平台。

[39]2.过程―事件分析。

与制度―结构分析不同，过程―事件分析主要从微观层面研究国内公民参与实践，研究方法以案例研究为主，更加关注对公民参与的过程分析以及参与过程中不同行动者的策略与行为分析等。

在公民参与过程分析的研究中，学者们关注的具体问题主要包括：公民参与的程序是如何设计的、公民参与经历了哪些阶段、公民参与取得了怎样的结果等。

很多学者对我国不同的公民参与案例进行了过程描述和分析，这其中既有关于政府发起的公民参与进行分析的文献，例如朱德米对宁波市城市管理中协商式公民参与的经验研究、[40]王雁红对杭州市开放式政府决策的过程描述[41]以及阿兰纳·伯兰德和朱健刚对广州市绿色社区建设中的公民社区参与经验研究[42]等，也有关于公民推动的公民参与进行探讨的研究，例如宁骚和孔祥利对S商店拆迁过程中的公民参与过程分析、[43]张紧跟对厦门PX项目事件和广州番禺垃圾焚烧事件中的公民参与过程分析[44]等。