企业国有资产法讲义

《企业国有资产法》讲义《中华人民共和国企业国有资产法》以下简称《企业国有资产法》与2008年10月28日由第十一届全国人大常委会第五次会议通过，同日国家主席胡锦涛签署主席令予以公布，将从2009年5月1日起施行。

企业国有资产法是一部受到各方面广泛关注的重要法律。

它的公布施行，对于坚持我国的基本经济制度，维护国有资产权益，促进国有经济的不断壮大和社会主义市场经济的发展，具有十分重要的意义。

1、 制定国有资产法的背景（1） 我国积累了大量的国有资产和国有财富新中国成立以来，特别是改革开放以来，在党的领导下，经过全国人民的不懈奋斗，经济建设取得了举世瞩目的巨大成就，我国国有经济日益发展壮大，已经积累了数量巨大的国有资产。

据国务院国资委统计，到2007年末，全国国有及国有控股的非金融类企业的总资产就已分别达到35.48万亿元和14.8万亿元。

（2） 国有资产流失现象严重在建立和完善社会主义市场经济体制的改革进程中，我国国有资产管理体制改革，国有经济布局和结构战略调整，以及国有企业改革都取得了明显的成效，国有经济的总体实力进一步增强，在国民经济中继续发挥着主导作用。

但于此同时，在有些地方、有些国有企业，也出现了将国有资产低价折股、低价出售，甚至无偿分给个人，或者以其他方式和手段侵害国有资产权益的现象，造成国有资产流失，引起人民群众的强烈不满和社会各方面的广泛关注。

要求制定专门的法律，健全制度，保障国有资产安全，促进国有经济巩固和发展的呼声更高。

（3） 建设社会主义法律体系的内在需求十届全国人大期间，许多人大代表提出尽快制定国有资产法的议案、建议，成为这一届全国人大代表提出议案、建议最多的立法项目之一。

这是针对改革中出现的新问题、新情况，为保证国有资产管理体质和国有企业顺利改革顺利进行，对制定国有资产法的迫切需求。

2007年3月，十届全国人大五次会议通过了《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）。

《物权法》确立了中国特色社会主义物权制度，坚持对国家、集体和私人的物权实行平等保护原则，并对国有财产的范围、国家所有权的行使和加强对国有资产的保护作了明确规定。

在《物权法》制定过程中，有不少意见要求同时抓紧制定国有资产法；在《物权法》出台后，这一要求更加迫切。

二、《企业国有资产法》的主要内容《企业国有资产法》共九章77条，主要规定了以下内容：（1） 关于本法的适用范围国有资产一般可以划分为由国家对企业出资所形成的权益，即经营性的国有资产；国家机关、国有事业单位等组织使用或管理的行政事业性国有资产；以及属于国家所有的土地、矿藏、森林、水流等资源型国有资产。

在法律草案起草之初，各方对于本法适用的国有资产范围的界定，有不同意见。

经汇集各方的意见，反复论证研讨，最终确定将本法适用的国有资产范围限定为企业国有资产（经营性国有资产），即国家对企业的投资所形成的权益。

原因有三：一是从可行性上看，三类资产的特性各不相同，经营性资产要求实现保值增值；行政事业性国有资产要求节约、合理使用，避免浪费；资源型国有资产应直接适用《物权法》的规定进行合理开发。

各类资产的表现形态、实现功能和监管方式有很大不同，如果将不同类型的国有资产都纳入一部“大而全”的法律全面调整，立法难度会大大增加，缺乏可行性。

二是从立法迫切性看，目前对行政性国有资产的管理，已有国务院及财政、机关事务管理等部门制定的相关行政法规、规章和有关规范性文件加以规范；有关国有自然资源的权属及保护和开发利用等，除《物权法外》，已有《土地管理法》、《矿产资源法》、《森林法》、《水法》等相关的专门法律调整；而企业国有资产在国有资产中占比很大，具有特殊的地位和作用，在实践中迫切需要专门立法。

据此，本法通过对所称的国有资产下定义的方法，将其适用范围限定为企业国有资产，即国家对企业的出资所形成的权益。

国家对金融类企业的出资形成的权益，也属于企业国有资产的一部分，应当纳入本法的统一规范和保护范围。

同时，考虑到对金融类资产监管的一些特殊问题应适用《人民银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》等有关金融方面的法律、行政法规的规定。

据此，本法还规定：金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

（2） 关于企业国有资产监督管理体制党的十六大报告和十六届三中全会决定总结了国有资产管理体制改革的实践经验，着力改变依靠行政隶属关系、采用行政手段管理国有企业的做法，建立其以产权关系为依托的企业国有资产出资人制度。

党的十七大报告中也提出了“完善各类国有资产的管理制度和体制”的要求。

根据党的十六大、十七大精神，本法在“总则”中对企业国有资产的监督管理体制做出了相应规定，主要包括：一是按照国有资产所有权由国务院统一行使，出资人职责由中央政府和地方政府分别代表履行的原则，明确规定：国有资产属于国家所有即全民所有，国务院代表国家行使国有资产所有权；国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。

二是明确规定了政府履行出资人职责应当遵循的原则，即“国务院和地方人民政府应当遵照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。

”企业国有资产法的这些规定，将中央确定的以建立国有资产出资人制度为核心内容的企业国有资产监督管理体制的要求，转化为法律的规定，使之法律化、制度化。

（3） 关于履行出资人职责的机构本法第二章对履行出资人职责的机构作了专章规定，主要包括以下内容：一是明确规定：国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级政府的授权，代表本级政府对国家出资企业履行出资人职责。

国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他有关部门、机构代表本级政府对国家出资企业履行出资人职责。

这一规定有两层含义：第1， 代表国务院和地方人民政府履行国有资产出资人职责的机构，主要是国务院国资委以及地方国资委。

按照国务院的规定，2003年以后，国务院以及省和绝大多数设区的市一级的地方政府先后都设立了国资委，按照本级政府的授权，代表政府对企业国有资产履行出资人职责。

第2， 按照中央确立的建立国有资产出资人制度的要求，企业国有资产原则上应当由国务院和有关地方人民政府特设的国有资产监督管理机构统一履行出资人职责。

同时，考虑到有些特定行业的特殊情况，需要由或者暂时要由政府政府授权的其他部门、机构代表政府履行出资人职责，例如，国务院授权财政部对金融业的国有资产、中国对外文化集团公司、中国出版集团公司、中国烟草总公司等企业的国有资产进行监管。

二是与《物权法》、《公司法》的有关规定相衔接，对政府履行出资人职责的机构的权利作了概括性规定，即履行出资人职责的机构代表本级人民政府对国家出资企业依法享有财产收益、参与企业重大决策和选择管理者等权利。

三是规定履行出资人职责的机构在代表出资人行使权利的同时，按照权利、义务、责任相统一的原则，对其义务、责任也作了概括性规定。

（4） 关于国家出资企业本法第三章对国家出资企业作了专章规定。

按照本法规定，国家出资企业包括企业全部注册资本为国有资本的国有独资公司和非公司制的国有独资企业，也包括企业注册资本中包含部分国有资本、并且国有资本占有绝对控股或者相对控股地位的国有资本控股公司，以及国有资本不占控股地位的国有资本参股公司。

本法以规范国有独资企业、国有独资公司和国有控股公司与国有资产出资人权益有关的事项为重点。

国有参股公司国有股东的权益，主要是适用《公司法》的规定。

由国家出资企业出资设立的子企业不属于国家直接出资企业，但国家出资企业的国有资本出资人权益，通过国家出资企业的投资延伸到子企业。

为此，本法规定，国家出资企业对其所出资企业，应当依法通过制定或者参与制定所出资企业的章程，建立权责明确、有效制衡的企业内部监督管理和风险控制制度，维护出资人权益。

（5） 关于国家出资企业的管理者这里讲的企业管理者，指的是履行企业经营决策职能的企业董事会的成员，包括董事长、副董事长和董事，负责企业日常经营管理的经理（厂长、总裁等）、副经理，以及财务负责人等企业高级管理人员；也包括履行有关监督职能的企业监事会成员，包括监事会主席和监事。

本法按照建立健全与现代企业制度相适应的企业管理者选拨任用机制的要求，总结企业人事制度改革的实践经验，并与《公司法》等法律规定相衔接，按照国有独资、控股、参股的不同企业类型，对国家出资企业管理者的有关事项作出了专门规定：一是针对不同的企业组织形式，规定了由履行出资人职责的机构任免或者建议任免的企业管理者的范围：非公司制的国有独资企业不设董事会和内部监事会，其经理、副经理和财务负责人等企业高级管理人员，由代表政府对该企业履行出资人职责的机构任免；国有独资公司应按照《公司法》的规定设立董事会、监事会，其董事会成员，包括董事长、副董事长和董事，监事会成员，包括监事会主席和监事，由行使股东会职权的履行出资人职责的机构任免；国有资本控股、参股的公司，由国有股东和其他股东共同行使选择企业管理者的权利，具体依照《公司法》规定。

此外，按照国家出资企业负责人管理的有关规定，有些国家出资企业的主要负责人是由本级人民政府任免的，为此，本法规定，国务院和有关地方人民政府规定，企业管理者由本级人民政府决定任免的，依照其规定。

二是对国家出资企业的管理者的选任上，在品行、专业知识和工作能力以及身体条件等方面应具备的基本条件做出了相应规定。

三是规定了国家出资企业管理者履行职务必须遵守的基本准则。

并按照权责统一的原则，对管理者的考核、奖惩和经济责任审计做了规定。

近年来，国务院国资委在这方面进行了有益的探索，制定了《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》等有关规章和规范文件，不少地方也出台了相应的办法。

（6） 关于涉及企业国有资产权益的重大事项1. 关于企业改制企业改制，指企业改变组织形式，包括：国有独资企业改为国有独资公司；国有独资企业、国有独资公司通过转让部分存量国有资产或者增资扩股、吸收非国有股东，改组为国有资本控股公司或国有资本参股公司，或者转让全部国有资产而改组为没有国有资本的公司；以及国有资本控股公司改为国有资本参股或者不参股的公司。

在改制过程中，为了防止国有资产流失，本法规定：第1， 企业改制应当体现出资人的意志，由企业出资人依法决定。

第2， 企业改制必须制定改制方案，载明企业的资产处理方案、债权债务处理方案、股权变动方案、改制的操作程序，以及资产评估机构和财务审计机构的选聘等事项。

第3， 本法明确规定，企业改制必须进行清产核资、财务审计和资产评估，准确界定和核实资产，客观、公正地确定资产价值。