国土空间规划：现状与未来(1)精编版

总体适应市场经济发展，增强了发展活力和创新动力 规划逐步强化，在经济社会发展中发挥着不可替代的作用 各类规划相互借鉴和融合，推动了规划工作完善发展
相关规划相互制衡、上下结合，改善了经济宏观调控和空间用途管制
规划种类繁杂 技术标准不一 内容交叉 空间重叠
• 规划层级多
• 层级间关系 不尽合理
• 规划职能与 政府事权不 完全对应
抓紧做好应对准备，加强学习培训，开展相关研究，提升 水平实力，争取战略先机。
谢谢聆听，请批评指正！
国土空间规划：现状与未来
省自然资源厅 白世强 2020年2月
一、现状分析 二、成效与问题 三、未来导向
国土空间：国家或地区边界内的地表 +地下+领海+领空。
《生态文明体制改革方案》：空间规划是国家空间发展的指南、 可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。
《欧洲空间规划制度概要》：空间规划是主要由公共部门使用 的影响未来活动空间分布的方法，目的是创造一个更合理的土 地利用和功能关系的领土组织，平衡保护环境和发展两个需求， 以达成社会和经济发展总的目标。
《中华人民共和国森林法》 林地保护利用规划
《中华人民共和国森林法实施条例》
主体功能区规划：将空 间划分为优化开发、重点 开发、限制开发和禁止开 发四类，明确空间的方向。
优点：在分区政策的指 引上具有一定的意义。
劣势：但在实施管理层 面缺少系统的空间规划内 容、技术体系和管理体系。
城乡规划：依据《城乡规划法》
林地保护
利用规划
期限、基数、 分类、规模、 布局、空间 重叠，规划 难以适应变 化
2015 年 6 月 15 日 ，
住房城乡建设部召开 新闻发布会，通报了9
起违反城乡规划的典 型案件，9座城市因擅
改规划被挂牌督办。 这是《城乡规划法》 出台8年以来，住建部
首次挂牌督办违反城 乡规划的案件。
国务院机构改革方案：将建立空间规 划体系并监督实施，统一行使所有国土空 间用途管制和生态保护修复，统一调查各 类自然资源资产并确权登记，监管自然资 源开发利用和保护等职能赋予新组建的自 然资源部。
确定所辖市（县）主体功能，明确省域空间开发保护和整治 修复格局；提出省域内空间三条控制线（城镇开发边界、永 久基本农田、生态保护红线）划定总体方案、管控指标和空 间开发保护主要任务；提出跨市县的重点开发与保护地区的 控制要求、协同机制和分城市指引。
市县级国土空间总体规划。落实国家和省级空间规 划要求，确定各类自然资源保护和开发利用总量、 结构和分布；在市（县）域范围内划定三条控制线 并明确管控要求；确定市（县）域内不同地区的主 导功能及其国土用途管制和治理修复要求；统筹重 大交通基础设施布局，提出城乡基本公共服务设施 建设标准；明确集中建设地区总体空间形态和功能 布局。
空间规划体系：是以空间资源的合理保护和有效利用为核心， 从空间资源（土地、海洋、生态等）保护、空间要素统筹、空 间结构优化、空间效率提升、空间权利公平等方面为突破，探 索“多规融合”模式下的规划编制、实施、管理与监督机制。
规划名称 国民经济和社会发展规划
主体功能区规划 新型城镇化规划
国土规划
土地利用规划
“强化国土空间规划对各专项规划的 指导约束作用，推进‘多规合一’，实现 土地利用规划、城乡规划等有机融合。
《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向 作用的意见》（中发[2018]44号）
国家发展规划
区域规划
空间规划
专项规划
建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础， 以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市、 县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能 互补、统一衔接的国家规划体系。 建立规划编制目录清单管理制度。
内河航道与港口布局规 《中华人民共和国港口法》
划
《中华人民共和国航道管理条例》
《矿产资源规划管理暂行办法》
水利发展规划 《中华人民共和国水法》
《中华人民共和国农业法》
电力发展规划 《中华人民共和国电力法》
《中华人民共和国海域使用管理法》
管道发展规划 《中华人民共和国石油天然气管道保护法》
《中华人民共和国海岛保护法》 《中华人民共和国草原法》
一门 一网 一次
城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线 土地利用计划 用地预审 转用征收审批 土地出让 一书三证 多证合一
2020年，我国将建立空间规划体系。
规划数量减少，国家和省级层面：土规、城规、主体功能 区规划合并；市县层面：土规与城乡总规或城市总规合并。
国土空间规划对编制单位要求高，一些市县会选择业内已 占据优势地位的高校或专业机构做规划，如中规院、同济 大学、清华大学、中山大学等，对于我们来说具有较大挑 战。
《全国国土空间规划纲要》：突出战略性、引领性、 基础性和约束性，是“各级各类空间性规划的规 划”。落实主体功能区战略和制度；明确全国国土 空间开发保护和整治修复的目标、任务和要求；确 定国家城镇体系，国家级基础设施网络和生态建设 布局。国家公园等保护地、海域海岛；分省指引、 差异化政策。
省(区)国土空间规划。从空间上落实国家发展战略和主体功 能区战略的重要载体，是对一定时期内省域国土空间开发保 护格局的统筹部署，是促进本地区城镇化健康发展和城乡区 域协调发展的重要手段，是规范省域内各项开发建设活动秩 序、实施国土空间用途管制和编制市县等下层次国土空间规 划的基本依据，具有战略性、综合性、协调性。
1:20-50万
河湖水系保护修复、
土地整治、基本农田
改造提质、镇村布点 等
轨道交通等交通类规划、 市域：1:5万 市政设施类、中小学幼 -1:20万 儿园等公共设施类、消 城区1:1万防等安全类专项规划 1:5000
县域：1:1万 -1:5万
土地整治规划等实施 性规划
镇域1:1万1:2.5万
镇区： 1:20001:500
水土保持规划 《中华人民共和国水土保持法》
《中华人民共和国土地管理法》 《中华人民共和国土地管理法实施条例》
防沙治沙规划
《中华人民共和国农业法》 《中华人民共和国防沙治沙法》
《中华人民共和国物权法》
地质灾害防治规划 《地质灾害防治条例》
《中华人民共和国城乡规划法》 《村庄和集镇规划建设管理条例》 《历史文化名城名镇名村保护条例》
充分继承和整合现行各类空间性规 划的传统优势与核心内容，强化引 领发展的战略性，突出资源管控的 约束性（分指标），强调统筹国土 空间开发保护的政策性（许可、审 批、准入）。
《建立国土空间体系并监督实施的指导意见》（中发[2019]*号）
相关专项规划
总体规划
全国国土空间规划纲要
**省（区)国土空间规划
战略 空间 要素 生态 分解 政策 目标 格局 配置 修复 落实 措施
乡（镇）国土空间规划： 一般可以直接做到详细 规划深度，空间三条控 制线精准落位，上图入 库。面积较小、城乡一 体化水平较高的县（县 级市），可将县和镇 （乡）的国土空间规划 合并，不再单独编制乡 级国土空间规划。
村庄规划是法定的乡村 规划，是乡镇国土空间 规划的详细规划，是实 施国土空间用途管制特 别是乡村建设规划许可 的法定依据。
劣势：法定地位不高，缺少 实施抓手
土地利用总体规划：强调土 地资源的配置，尤其耕地的 保护，在保障土地资源的可 持续利用和保障粮食安全方 面，具有重要意义，但缺少 对于空间的战略性安排和系 统性布局。 优点：落实国家战略，实施 性强 劣势：指标分解不一定合理、 刚性强但难以管好，违法用 地
生态功能区划和林地规划： 重点关注与生态资源的保 护与管控。 优点：注重生态保护； 劣势：在诸多方面与城乡 规划的禁止建设区和土地 利用规划的非建设用地内 容交叉重复，且边界、内 容和政策方面经常会出现 不一致的情况，规划实施、 行政许可、管控执法存在 诸多协调问题。
优点：服务城市发展、改善人居 环境
劣势：上下管控差、规模大、调 规频繁
国土规划：重在综合统筹国土
空间开发、资源环境保护、国 土综合整治，核心内容是明确 国土空间开发保护战略，优化 国土空间格局，实行国土空间 分类管控，统筹国土空间开发、 保护和整治，强化支撑保障和 配套政策。
优点：战略、综合、基础
空间规划的定位。空
间规划是健全国土空
间开发保护制度的基 础，是实施“统一行使
全民所有自然资源所
有者职责，统一行使
国土空间用途管制和 生态保护修复”职责的 依据。
规划既不是城乡规划，也不是土地利用规划，
而应该是国土空间规划。要集约优先、保护优 先，用更少的新增建设用地指标，支撑新的经 济总量增长。
——陆昊
城镇开发边界外的详细规划，重点指村庄规划，可 根据实际需要、因地制宜编制，统筹安排农村各项 建设、自然和文化风貌保护、生态修复和土地整治。
国土空间基础信息 平台
自然资源 调查系统
国土空间规 国土空间 实施评估监 用途管制
测预警系统 系统
……
自然生态空间用途管制 国土空间用途管制
分级分类管控 生态空间-生态保护红线
城乡规划
生态功能区划 环境保护规划 矿产资源规划
农业区划 海洋功能区划 海岛保护规划 草原保护建设利用规划
法律法规
规划名称
法律法规
《中华人民共和国宪法》
尚无 尚无
水功能区划（水资源综 合规划）
《中华人民共和国水法》
自然保护区规划
《中华人民共和国自然保护区条例》 《中华人民共和国野生动植物保护法》
尚无
控制性详
规（城镇
开发边界 内）
村庄规
划（边 界外）
村庄规划
专项规划
比例尺
自然资源部门牵头 相关部门牵头
重要领域规划：自然
保护地、国土整治和
生态修复；区域性国 土空间规划
ห้องสมุดไป่ตู้
铁路、民航机场、防灾
减灾、防洪、水污染防 治等
1:400万
湿地保护和修复、土
地整治、矿产资源保
护利用；区域性国土 空间规划
公路网规划、机场、港 口、防灾减灾等
整合原村庄规划、村庄 建设规划、村土地利用 规划、土地整治规划等 乡村规划，实现土地利 用规划、城乡规划等有 机融合。
详细规划：突出实施性、公开性和管制性，着力解 决规划不深不细、难以成为基础设施和建筑物建设 依据的问题。
城镇开发边界内的详细规划，明确主要开发建设指 标，是项目建设和用地审批的依据；
指
标
**市（直辖市、地级市）国 土空间规划
管 控
**县（县级市）国土空间 总体规划
**乡（镇）国土空间规划
详细规划
层级 国家
总体规划
全国国土规 划纲要
省（自治区） 省（区）国 土空间规划
市（直辖市、 市国土空间 地级市） 规划
县（县级市） 县国土空间 规划
镇（乡）
镇（乡）国 土空间规划
详细规划
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• 规划决策部门 色彩浓厚
• 权威性不够
• 地方领导干预 过多，调整频 繁
• 规划法制化 建设滞后
• 规范化有待 加强
海南省“多规合一”前的空间类规划
“多规合一”改革前，海南全省各种土地、
林地、建设、海洋等规划矛盾、重叠图斑 72.1万块，面积达1587平方公里。
城市规划中心城区
土地规划
中心城区
矿山地质环境保护与治 理规划
《矿山地质环境保护规定》
开发区（各类园区）规 划
《开发区规划管理办法》
风景名胜区规划 《风景名胜区条例》
《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》
铁路发展规划 《中华人民共和国铁路法》
尚无
公路网规划
《中华人民共和国公路法》
《中华人民共和国环境保护法》 《中华人民共和国矿产资源法》
组织编制和实施，侧重城乡建设 科学统筹布局，从社会、经济、 历史、产业政策、人文等多种因 素综合分析，按市场经济条件下 城市发展的客观规律和社会需求 编制规划。具有从宏观的省域城 镇体系规划、城市总体规划，到 中观层面的分区规划和控制性详 细规划，以及微观建设行为管控 的一系列行政许可内容。
城市总体规划：城市人民政府依据 国民经济和社会发展规划以及当地 的自然环境、资源条件、历史情况、 现状特点，统筹兼顾、综合部署， 为确定城市的规模和发展方向，实 现城市的经济和社会发展目标，合 理利用城市土地，协调城市空间布 局等所作的一定期限内的综合部署 和具体安排。