区域经济政策目标
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第一节 区域经济政策目标界定
一、经济政策的总目标和子目标
1、区域经济政策的总目标： 效率和公平的统一。 效率目标：是通过资源的空间配置，实现区域经济的高增长， 以增强整个国家的经济实力。 公平目标：是通过经济资源的空间配置，逐步缩小区际差异， 实现区域之间的相对均衡发展，以提高社会的和谐度。 效率与公平之间既相矛盾又相统一。随着经济发展水平的不 断提高，二者从矛盾逐步走向统一。
经济效率和社会公平之间的替换关系 A’ 经 济 效 率
A B B’ 社Leabharlann Baidu公平
在A′点效率最高，但公平为零；在B’点公平最大，但效率 为零。在AA’间，过于偏重效率忽视公平；在B’B间，过于 强调公平而忽视效率。政策目标比较恰当的位置应在AB区 间之内。
• 经济中等发达阶段是经济效率和社会公平目标由 矛盾走向统一的时期。
应当说明的是，区域经济政策的子目标是动态的，随时间 推移会不断发生变化。 例如，英国是推行区域政策最早的国家。区域经济政策目 标曾先后变动过三次。1940年制定的区域政策目标包括： （1）减少严重萧条区的长期失业，降低地区失业率；（2） 减轻以伦敦为中心大都市区产业和人口的过度拥挤，实现 工业在地域上的扩散；（3）出于国防和战略目的的考虑， 使工业布局更加分散，积极开发落后地区。在此基础上， 1977年英国又明确提出区域经济政策的首要目标是要加速 落后地区的开发，创造新的工作岗位，扩大地区就业。英 国近年则强调推动重点地区的建设，以取得更快的国民经 济增长率。
区域经济政策的核心问题——区际差异程度的确定
区际差异将随着经济的发展而逐步缩小，但是永远不会消 除。当区际差异缩小过大或者过小，都意味着经济发展未 达到最优状态。 区际差异的上下限界定： 区际差异的上限应以不影响整体国民经济的增长与发展为 界；其下限应以问题区域的可承受度及不发生社会和民族 矛盾为准。在“适度间距”内，经济效率和社会公正目标 可以同时实现。 如果超过上限，区际差异超过了社会承受度，经济增长带 来的好处可能被区际不公正引起的政治和社会动荡所抵消。 如果低于下限，区际差异太小，不同区域之间将会产生平 均主义现象，各个区域失去提高经济效率的动力。
在这种情况下，一方面不能简单地以所谓经济增长的积 极作用来抵消对其它目标实现的消极作用。另一方面， 必须根据国民经济发展的总体需要和不同发展阶段的具 体情况，保证重点目标的实现。
原则上讲，在经济发展的初期，应以经济增长目标为重， 因为促进经济增长而同时带来的对其它目标实现的消极 作用可以暂时容忍，只要这种消极作用不致于严重威胁 到国民经济的正常运行，便不必为此而牺牲经济增长； 在经济发展到一定阶段之后，再将重点逐渐转移到全面 实现社会目标、生态目标上来。然而，即使经济发展到 一定水平之后，各种目标的实现最终也要依赖于经济发 展，因而也不能把其它目标的实现长期建立在牺牲经济 增长目标的基础之上。
二、区域经济政策目标冲突
– 区域经济政策总目标之间的矛盾为于目标之 间的冲突奠定了基础。换句话说，子目标之 间的冲突是总目标之间的矛盾的延伸和具体 化。 – 区域经济政策的主导目标是经济增长，但同 时也要受其它目标的制约，诸如社会目标、 生态目标和政治目标，等等。由于目标本身 的差异，有可能在实现经济增长目标的同时， 与其它目标的实现发生冲突。
2、经济政策的子目标 区域经济政策目标具有不同的层次和等级水平。从各国来 看，效率目标和公平目标是最基本的。但是，由于各国国 情和面临的区域问题性质不同，因而其区域经济政策的子 目标不会完全相同。尽管如此，缩小区际差异则是区域经 济政策目标的核心内容。详见表2。
表2 区域经济政策子目标的分类 经济目标
缩小区际发展水平 经济空间扩大和新区开发 促进落后地区经济增长 衰退地区复兴 核心地区经济活动扩散 提高衰退区、落后区就业率 降低衰退区、落后区迁移率 经济一体化 缩小区际社会差异 缩小区际生活质量差异 改善落后地区教育、文化、卫生状况
环境保护和国土整治
社会目标
生态目标
政治目标
政治一体化 国防安全、民族团结
三、区域经济政策目标量化
• 首先，目标量化有利于限定“政策区域”的数量和规模。 例如英国1960—1966年的区域经济政策曾经明确规定失业 率超过4．5%的区域为援助地区，其它区域为非援助地区。 而当失业率降到4．5％以下后，便立即取消受援地区待遇。 • 其次，目标量化有利于构筑一个高效率的政策手段体系。 不同的政策目标需要不同的政策手段。数量化了的政策目 标可以进一步数量化到不同的政策手段上，使各政策手段 都承担一个明确的数量指标任务。 • 最后，目标量化有利于评价区域经济政策效应。在区域经 济政策执行完毕时，将数量化的执行结果与数量化的预定 目标进行对比，评价政策效应就变得对容易了。
• 经济不发达阶段一般是经济效率和社会公平目 标的矛盾时期。 • “矛盾”表现在：要实现国民经济的高速增长， 就不利于区域之间的平衡发展；而要实现区域 之间的平衡发展，就可能影响国民经济的增长 速度和效率。 • 这一时期，区域经济政策的取向。一般做法： 效率优先，兼顾公平。即弃牺牲某些公平以换 取更高的效率。 • 绝对的效率和绝对的公平在实践中是不存在的。 问题的关键则在于各国根据具体情况选择适宜 各自国情的“结合点”。
• 在这一时期的前半部分，效率和公平目标之间仍 然是矛盾的，但矛盾的程度有所缓和；到了后半 部分，两者之间相统一的迹象开始出现。 • 因此，准确把握转换时期、及时调整政策导向， 是关系到促进还是延缓整个经济社会发展的重大 战略抉择。
• 经济高度发达阶段是经济效率和社会公平目标 的统一时期。这种“统一”表现在： • 一方面，效率创造公平。经济效率的大幅提高， 客观上为社会公平的提高创造了条件。国家通 过雄厚的财力，用来支持落后地区的开发。实 现区域间的平衡。 • 另一方面，公平促进效率。提高公平度可以提 高社会成员的积极性，让绝大部分成员感到社 会公平，使得他们愿为区域的发展创造财富、 贡献力量，从而可以加速国民经济的高度增长。 • 这一时期，由于公平和效率之间是正相关系， 区域经济政策的重心则是追求社会公平目标。
一、经济政策的总目标和子目标
1、区域经济政策的总目标： 效率和公平的统一。 效率目标：是通过资源的空间配置，实现区域经济的高增长， 以增强整个国家的经济实力。 公平目标：是通过经济资源的空间配置，逐步缩小区际差异， 实现区域之间的相对均衡发展，以提高社会的和谐度。 效率与公平之间既相矛盾又相统一。随着经济发展水平的不 断提高，二者从矛盾逐步走向统一。
经济效率和社会公平之间的替换关系 A’ 经 济 效 率
A B B’ 社Leabharlann Baidu公平
在A′点效率最高，但公平为零；在B’点公平最大，但效率 为零。在AA’间，过于偏重效率忽视公平；在B’B间，过于 强调公平而忽视效率。政策目标比较恰当的位置应在AB区 间之内。
• 经济中等发达阶段是经济效率和社会公平目标由 矛盾走向统一的时期。
应当说明的是，区域经济政策的子目标是动态的，随时间 推移会不断发生变化。 例如，英国是推行区域政策最早的国家。区域经济政策目 标曾先后变动过三次。1940年制定的区域政策目标包括： （1）减少严重萧条区的长期失业，降低地区失业率；（2） 减轻以伦敦为中心大都市区产业和人口的过度拥挤，实现 工业在地域上的扩散；（3）出于国防和战略目的的考虑， 使工业布局更加分散，积极开发落后地区。在此基础上， 1977年英国又明确提出区域经济政策的首要目标是要加速 落后地区的开发，创造新的工作岗位，扩大地区就业。英 国近年则强调推动重点地区的建设，以取得更快的国民经 济增长率。
区域经济政策的核心问题——区际差异程度的确定
区际差异将随着经济的发展而逐步缩小，但是永远不会消 除。当区际差异缩小过大或者过小，都意味着经济发展未 达到最优状态。 区际差异的上下限界定： 区际差异的上限应以不影响整体国民经济的增长与发展为 界；其下限应以问题区域的可承受度及不发生社会和民族 矛盾为准。在“适度间距”内，经济效率和社会公正目标 可以同时实现。 如果超过上限，区际差异超过了社会承受度，经济增长带 来的好处可能被区际不公正引起的政治和社会动荡所抵消。 如果低于下限，区际差异太小，不同区域之间将会产生平 均主义现象，各个区域失去提高经济效率的动力。
在这种情况下，一方面不能简单地以所谓经济增长的积 极作用来抵消对其它目标实现的消极作用。另一方面， 必须根据国民经济发展的总体需要和不同发展阶段的具 体情况，保证重点目标的实现。
原则上讲，在经济发展的初期，应以经济增长目标为重， 因为促进经济增长而同时带来的对其它目标实现的消极 作用可以暂时容忍，只要这种消极作用不致于严重威胁 到国民经济的正常运行，便不必为此而牺牲经济增长； 在经济发展到一定阶段之后，再将重点逐渐转移到全面 实现社会目标、生态目标上来。然而，即使经济发展到 一定水平之后，各种目标的实现最终也要依赖于经济发 展，因而也不能把其它目标的实现长期建立在牺牲经济 增长目标的基础之上。
二、区域经济政策目标冲突
– 区域经济政策总目标之间的矛盾为于目标之 间的冲突奠定了基础。换句话说，子目标之 间的冲突是总目标之间的矛盾的延伸和具体 化。 – 区域经济政策的主导目标是经济增长，但同 时也要受其它目标的制约，诸如社会目标、 生态目标和政治目标，等等。由于目标本身 的差异，有可能在实现经济增长目标的同时， 与其它目标的实现发生冲突。
2、经济政策的子目标 区域经济政策目标具有不同的层次和等级水平。从各国来 看，效率目标和公平目标是最基本的。但是，由于各国国 情和面临的区域问题性质不同，因而其区域经济政策的子 目标不会完全相同。尽管如此，缩小区际差异则是区域经 济政策目标的核心内容。详见表2。
表2 区域经济政策子目标的分类 经济目标
缩小区际发展水平 经济空间扩大和新区开发 促进落后地区经济增长 衰退地区复兴 核心地区经济活动扩散 提高衰退区、落后区就业率 降低衰退区、落后区迁移率 经济一体化 缩小区际社会差异 缩小区际生活质量差异 改善落后地区教育、文化、卫生状况
环境保护和国土整治
社会目标
生态目标
政治目标
政治一体化 国防安全、民族团结
三、区域经济政策目标量化
• 首先，目标量化有利于限定“政策区域”的数量和规模。 例如英国1960—1966年的区域经济政策曾经明确规定失业 率超过4．5%的区域为援助地区，其它区域为非援助地区。 而当失业率降到4．5％以下后，便立即取消受援地区待遇。 • 其次，目标量化有利于构筑一个高效率的政策手段体系。 不同的政策目标需要不同的政策手段。数量化了的政策目 标可以进一步数量化到不同的政策手段上，使各政策手段 都承担一个明确的数量指标任务。 • 最后，目标量化有利于评价区域经济政策效应。在区域经 济政策执行完毕时，将数量化的执行结果与数量化的预定 目标进行对比，评价政策效应就变得对容易了。
• 经济不发达阶段一般是经济效率和社会公平目 标的矛盾时期。 • “矛盾”表现在：要实现国民经济的高速增长， 就不利于区域之间的平衡发展；而要实现区域 之间的平衡发展，就可能影响国民经济的增长 速度和效率。 • 这一时期，区域经济政策的取向。一般做法： 效率优先，兼顾公平。即弃牺牲某些公平以换 取更高的效率。 • 绝对的效率和绝对的公平在实践中是不存在的。 问题的关键则在于各国根据具体情况选择适宜 各自国情的“结合点”。
• 在这一时期的前半部分，效率和公平目标之间仍 然是矛盾的，但矛盾的程度有所缓和；到了后半 部分，两者之间相统一的迹象开始出现。 • 因此，准确把握转换时期、及时调整政策导向， 是关系到促进还是延缓整个经济社会发展的重大 战略抉择。
• 经济高度发达阶段是经济效率和社会公平目标 的统一时期。这种“统一”表现在： • 一方面，效率创造公平。经济效率的大幅提高， 客观上为社会公平的提高创造了条件。国家通 过雄厚的财力，用来支持落后地区的开发。实 现区域间的平衡。 • 另一方面，公平促进效率。提高公平度可以提 高社会成员的积极性，让绝大部分成员感到社 会公平，使得他们愿为区域的发展创造财富、 贡献力量，从而可以加速国民经济的高度增长。 • 这一时期，由于公平和效率之间是正相关系， 区域经济政策的重心则是追求社会公平目标。