自然资源保护法简介

自然资源保护法简介胡静中国政法大学副教授一、概述大家好，那么这一讲我们讲自然资源法，自然资源法从大的范围来讲属于环境保护法。

但是狭义的环境保护法它主要指的是污染防治，自然资源保护法跟环境法来说，它相对来说，它更侧重于对这个自然这样一个利用和保护的一些规定。

好我们先来看一看什么是叫做自然资源。

自然资源是指在一定的经济技术条件下，自然界中对人类有用的物质和能量。

首先它要有用，它要有价值。

自然资源的类型有这么几种：第一就是不可更新资源，就是这些东西消耗了就没了，矿产资源指的是这一类。

第二就是可更新资源，就这些资源呢，它通常指的是生物资源、动物、植物还有土壤、地下水。

对这样一些资源，你只要运用的好，它是可以更新的。

比如说树砍了还可以长，这就是可以更新。

第三就是恒定性资源，恒定性资源又叫做永久性这样的资源，它可以说是取之不绝用之不尽的资源，气温、降水、潮汐、风、波浪、地热、太阳能，这样一些都是恒定资源。

对于恒定性资源我们在法律上的态度是鼓励的开发使用。

对于可更新资源，我们法律上的要求就是对它的消耗、它的开发不能超过它的可再生可更新这样一个速度。

对于不可更新的资源，我们尽量的充分发挥它的作用，尽量的将它多重用途充分的发挥出来。

自然资源有自然属性和社会属性之分，自然属性第一就是它的整体性，各种资源的要素它是相互影响，各地区的要素也是相互影响，就说上游采伐数目采伐的多了，那么水土流失，那么这个下游就可以发生洪涝。

第二就是地域性，自然资源在空间上它是分布不均衡的。

有些地方森林多，有些地方可能是不毛之地。

第三自然性，就是自然形成的，但是人为活动可以对其形成产生影响。

社会属性这一块，第一稀缺性，那么这个也是最关键的核心的属性，稀缺分为绝对稀缺就是自然资源的总需求超过总供给；还有相对稀缺，当自然资源的总供给还能够满足总需求，但由于分布不均匀而造成的局部稀缺。

第二就是多用性，就是它具有多种功能和用途。

自然资源有经济功能也有环境功能，比如说那个树木，它可以用来从事建筑，材料作为建筑材料来使用，但它也有光合作用，也是生产系统的一份子，使用它有环境功能。

第三它是相对的，所谓它的相对，就是随着社会、经济和技术的进步，过去困难不被认为是自然资源，现在可以被人作为自然资源来使用。

过去被认为是废物的东西，因为我们的技术没有办法使用的东西，现在可以使用，使用它具有相对性。

在我们国家自然资源有这么几个特点，第一总量大、类型多；第二人均资源少；第三空间分布不均匀，不论是东西还是南北差异明显；第四总体来说资源禀赋欠佳；第五资源潜力可观，就是资源发现和开发潜力大，资源节流潜力大，单位产值能耗高。

能耗高就意味着我们还有很大的降低能耗的空间。

我们国家自然资源面临这些问题，自然资源问题原因通常用于这样一个公式来表示，它与人口数量有关，它与人均资源消费有关，它与单位资源利用的环境后果有关。

第一个问题矿产资源供给保障程度不足、需求压力持续增大；第二土地退化：沙漠化、侵蚀、污染、盐碱化和潜育化，采矿迹地表土毁坏；第三耕地资源数量减少和质量退化，耕地生产力下降；第四水资源严重短缺且严重浪费；第五生态功能降低：大江大河源头生态环境恶化加剧；湖泊、湿地萎缩、河流断流、地下水位下降导致植被退化、土地沙化；草原过度放牧、开垦，林地乱砍滥伐，破坏林草植被，生态功能衰退，水土流失加剧。

为了应对这样一些问题，我们国家也建立了自然资源法的体系。

第一宪法中的自然资源法律规范，《宪法》第九条规定矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。

所以在我们国家重要的自然资源都是公有的。

第二自然资源单行法；针对特定的自然资源或者资源产业进行专门调整的立法，我们把它叫做单行法，这类法数量多，是实施自然资源管理、处理资源纠纷的直接依据，具有比较强的可操作性。

资源行业法有《农业法》和《渔业法》；在专项资源法当中有《土地管理法》、《水法》、《水土保持法》、《矿产资源法》、《煤炭法》、《森林法》、《草原法》、《海域使用管理法》、《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》等等。

第三类组成部分就是自然资源的标准，它体现了对自然资源的质量的最低要求，比如说《地表水质量标准》，《渔业水质标准》也就是养鱼用的水达到这个标准，恐怕这个鱼就会减产，它的体内的污染物就会超标，还有《土壤环境质量标准》。

另外在民法的《物权法》当中还有两条值得重视的自然资源法规范；第122条：依法取得的海域使用权受法律保障，第123条：依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。

那么根据《物权法》和两条规定呢，我们可以看出，海域使用权、探矿权、采矿权、取水权、养殖权、捕捞权属于物权，那么这样的六种权力，被《物权法》赋予了用于物权这样一个性质。

再有一些学者看来，这样一些法呢，这样一些权力，也把它叫做主物权，或者叫做特许物权。

主物权就是说它们不属于典型的物权，比如土地，他们只是准用物权的这个规则，所以把它叫做准物权。

也有叫特许物权的，叫它特许物权是考虑到这样的一些自然资源的权利，它都需要通过行政特许来授予。

第五刑法中的自然资源法规范，在刑法第六章“妨害社会管理秩序罪”之第六节“破坏环境资源保护罪”，这个我们说从第338到346条，其中一小部分是环境污染犯罪，大部分是自然资源破坏犯罪。

非法狩猎、非法捕捞水产品、破坏性采矿这样一些罪。

另外还有一项罪名没有规定在第六章第六节当中，而是把它放在渎职罪当中，它叫做违法发放林木采伐许可证罪。

二、土地管理法下面我们先看《土地管理法》，土地是最重要的自然资源，可以说土地是各种自然资源它依存的这样一种母体，我们现在说说《土地管理法》，我们国家在1986制定了《土地管理法》；在88年、98年、04年分别进行修订。

按照土地管理法，土地所有权分国家所有权和农民集体所有权。

国家土地的所有权主要指这一些：城市市区的土地；农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；国家依法征用的土地；依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

另外呢就是农民集体所有的土地：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有；农民对宅基地和自留地、自留山只享有使用权，没有所有权。

在我们国家没有土地私有。

关于土地如何利用，土地管理法规定了土地利用总体规划，土地利用总体规划是实现土地用途管制的工具，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

用途管制是我们国家土地管理法的一项基本制度，有三类大的用途；有农用地、建设用地和未用地。

农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等等。

建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等未利用地则是指农用地和建设用地以外的土地。

土地利用总体规划分为五级，分为国家级、省一级、市一级、县一级和乡镇一级，期限是十五年。

在土地管理法当中对于自然资源的保护最突出的体现在耕地保护上，为了保护耕地，做了这样一些规定。

第一就是耕地占用补偿制度，非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

并且按照我们国家的要求，耕地的总量要实行动态平衡，这也是土地管理法的要求。

省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。

这是在省级政府这一级保持动态平衡。

在区里面可以适当的去一个区减少，另外一个区增加。

但是在省级这一块要进行总量平衡。

为了保护好耕地，土地管理法也实行基本农田保护制度，为此专门出台《基本农田保护条例》。

基本农田属于耕地的一种，耕地又属于农地的一种，在概念上面农用地大于耕地，耕地大于基本农田。

基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。

并且为此要划地基本农田保护区，基本农田原则上不得占用，基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者是占用。

国家能源，交通，水利，军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地，转用或者征用土地的必须经国务院批准。

省级政府批准还不可以，管的非常严。

还有一项就是土地复垦。

土地复垦，是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用的状态。

我国专门有一个《土地复垦条例》对此进行规定。

按照这个条例；因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。

复垦的土地应当优先用于农业。

三、水法下一个法律就是水法，我们在污染防治当中有一部叫做水污染防治法。

那么在自然资源保护这一块叫水法，1988年全国人民代表大会常委会通过了《水法》，后来在02年进行修订。

我们先来看一下它的权属制度；水资源属于国家所有，水资源的所有权由国务院代表国家行使。

农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。

那么在这个资源层面，水资源都是国家所有。

为了合理使用水资源，我们国家要求出台水资源规划。

规划分为流域规划和区域规划。

流域规划包括流域综合规划和流域专项规划；区域规划包括区域综合规划和区域专项规划。

流域主要是一个湖、一个河流。

区域往往是个行政区域。

行政区域是人为划定的，而流域是自然形成的。

如果我们只有区域规划，那么这样就会造成本行政区域各自为政，不考虑整个流域的水资源的分配状况，一个布局，所以规划既要包括流域规划，还要包括区域规划。

开发利用水资源要统筹兼顾，那么这个兼顾体现在几个方面；第一要兼顾各地区需要。

开发、利用水资源，应当坚持兴利与除害相结合，兼顾上下游、左右岸和有关地区之间的利益，充分发挥水资源的综合效益，并服从防洪的总体安排。

那么在实践当中，往往会有一些尤其是上游，如果布局了过多的严重污染水资源的这样一些企业的话，就会对下游的水资源质量形成影响。