第五章_政府预算编审(2)

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一、部门预算概述
▪部门预算：由政府各部门编制，经财政部门审核后报立法机
关审议通过，反映部门所有收入和支出的预算。
1、各部门预算由本部门所属行政事业单位预算组成； 2、各部门编制本部门预算、决算草案，组织和监督本部门预 算的执行； 3、各部门定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况。
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二、部门预算的特点
▪ 完整性。反映部门财政拨款，预算外资金，政府性基金收入和
其他收入。
▪ 细化性。将收支内容细化到部门所属的具体下级单位和项目。 ▪ 综合性。涵盖部门各项收支的综合性财政计划。
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三、部门预算收入的编制
▪ 基本要求：根据历年收入情况和下一年度增减变动因素测算本
化建设、维护社会公共秩序的单位,主要包括国家权力 机关、行政、司法、检察机关以及实行预算管理的其他 机关、政党组织等。（凭借国家权力）
▪ 事业单位：指为了社会公益目的,由国家机关举办或者
其他组织利用国有资产举办的,从事科、教、文、卫等 的社会服务组织。（服务性、公益性和知识密集性）
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部门组织的收入。收入预算要按收入类别逐项核定；对本部门组 织的行政事业性收费和其他预算外收入，以及部门其他收入，要 核定到具体的单位和项目。
（一）预算内收入，包括财政拨款（补助）收入和纳入预算管理的政府性
基金收入；
（二）预算外收入，财政部门从财政专户中核拨给行政事业单位的预算外
资金收入；
（三）其他资金收入，包括事业收入、事业单位经营收入、上级补助收
专项支出：按支出用途或专项工作任务分项编列，考虑定额标
准和开支水平，要详细说明。（主要有大型设备购置费、大型修 缮费、大型会议费和专项业务费）
自筹基建支出：先确保资金来源；按有关部门批准的投资规模
和自身的财力编制；有单独、详细的预算表格反映。
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四、行政单位预算报表
1、收支预算总表 2、预算外资金收入项目明细表 3、其他收入预算明细表 4、支出预算明细表 5、经常性支出预算计算表 6、预算外资金收支计划表 ７、预算基本数字表
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一、国家对行政单位实行的预算管理方式
“收支统一管理；定额、定项拨款；超支不补，节余留用”
（一）收支统一管理
1. 所有财政预算拨款收入、可用预算外资金收入和其他收入全部
要编入预算。
2. 合理安排各项支出。要首先确保基本支出和必要的专项支出，
所有的收入还有余，才考虑其他的支出。
（二）定额、定项拨款
2、预算涵盖范围不同。功能预算的编制范围仅 限于预算内资金收支预算，没有涵盖预算外收
支、基金预算收支和其他收支。部门预算则涵 盖了全部收支。
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3、预算编制方式不同。功能预算经常由主管 部门代基层单位编制预算，层层代编。部门预 算编制是自下而上，即从基层编起，逐级审核 汇总。 4、预算管理的侧重点不同。功能预算侧重于 财政收入拨款管理,且管理方式粗放。部门预 算侧重反映细化的某一部门的全部收支情况， 突出预算的事前控制作用。 5、预算细化程度不同。部门预算与功能预算 相比更加细化,预算编报时间延长,批复及时。
“一下”，财政部门与有预算分配权的部门审核部门预算建议数 后下达预算控制数或预算指标。财政部门根据本级人民代表大会 批准的财政预算及本级政府批准的财政预算外资金收支计划，参 照行政单位编报的收支概算，按照预算编报审批原则测算、分配 下达单位预算指标，包括财政预算拨款指标和预算外资金核拨数 额。行政单位应当按照规定程序逐级报送主管预算单位或者财政 部门审批。
行政性收费，不得列为单位收入。
其他收入：细化分项，单独列示，反映单位内部的固定资产有偿 转让收入、 出租出借收入、利息收入等。
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三、行政单位支出预算的编制
▪ 合理分类，分别编制；明细说明
经常性支出：人员经费按编制人数和规定的定额标准计算编列；
公用经费按支出定额计算；无定额的按上年实际数，适当增减编 列。
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五、部门预算报表
收支预算总表 收入支出预算表 收入预算表 支出预算表 人员经费预算表 公用经费支出预算表 行政事业专项支出预算表 基本建设支出预算表 其他生产建设性支出预算表 事业发展支出预算表 财政拨款支出预算表
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▪ 预算外资金收支预算汇总表 ▪ 预算外资金支出分部门明细表 ▪ 行政事业性收费和政府性基金收支汇总表 ▪ 行政事业性收费收支分部门明细表 ▪ 国有企业计划亏损补贴预算表 ▪ 政府采购预算表 ▪ 行政事业单位人员及机构情况表 ▪ 单位资产负债表
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➢ 1999年 6月
审计署代表国务院在第九次全国人民代表大 会常委会第十次会议所作的《关于 1998年中央预 算执行情况和其他财政收支的审计工作报告》和 全国人民代表大会常委会在审议 1998年中央决算 和中央财政审计报告中都提出要改进和规范中央 预算编制工作。
主要意见：一是要严格执行《中华人民共和国预 算法》，及时批复预算；二是要细化报送全国人 民代表大会审查批准的预算草案内容，增加透明 度。报送内容应增加对中央各部门支出、中央补 助各地方的支出和重点项目的支出等。
第五章 政府预算的编审 （2）
——单位预算和部门预 算的编制与管理
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第一节：单位预算的编制与管理 1.1行政单位预算的编制与管理 1.2事业单位预算的编制与管理
第二节：部门预算的编制与管理 第三节 政府预算的审查批准
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行政单位与事业单位
▪ 行政单位：指进行国家行政管理、组织经济建设、文
2、一个部门一本预算，保证了预算的 完整性。
3、克服了代编预算的方式。 4、基本统一了预算分配权。 5、严控年初预留机动财力，防止二次 预算。
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（三）部门预算编制流程
“二上二下”的编报程序。我国部门预算仍然实行“二上二下” 的编报办法。
“一上”，由部门编制预算建议数上报财政部。单位提出概算。 行政单位根据预算年度工作计划、工作任务和收支增减因素，提 出包括财政预算拨款收入、预算外资金收入、其他收入和各项支 出组成的收支概算，逐级汇总后由主管部门报送同级财政部门。
（三）超支不补，节余留用
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二、事业单位收入预算的编制
财政补助收入：定额补助要按财政部门确定的补助定额标准计算编制；
定项补助按财政部门确定的定项补助标准，逐项计算编列。
非财政补助收入：分清不同的收入类别，编入不同的项
上级补助收入：根据主管部门或上级确定的数额编列 附属单位上缴收入：按附属单位上缴比例或定额编列 事业收入：有收费标准的，按相关标准计算；无，根据上年基数调整计算。 经营收入：根据上年情况，结合本年度经营活动直接编入 其他收入：参照上年实际数结合预算年度具体情况编列。 基建拨款收入：单位提出需要，上级主管部门和财政审批的数编列
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二、行政单位收入预算的编制
▪ 行政单位编制收入预算时，应将所有的收入都列入预算，应合理 划分不同类型的收入，应逐项细化。
财政预算拨款收入：根据财政部门或主管单位核定的定额，结合
本单位的实际和财力可能，逐项计算编列；对拨入的专项经费要 单列反映；
可用预算外资金收入:一般根据预计缴入财政专户数和按规定直 接留用的预算外资金数确定。按规定应上缴财政预算的罚没款和
入、附属单位上缴收入和其他收入。
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四、部门预算支出的编制
▪ 基本要求 ：以财政部门核定的定员定额标准为依据编制 经费预算；所有支出预算都要编制到具体项目，改变过去 基础加增长的编制方法，改零基预算法。
（一）人员经费按定员定额标准编制。预算由单位编制并由部门负 责汇总。 （二）正常公用经费按单位性质和部门分类分档定额编制。 （三）专项支出按项目预算实行零基预算，需要对项目进行可行性 论证，从技术，财务，成本费用，社会效益等方面进行分析，测定 支出概算。
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“二上”，部门根据预算控制数编制本部门预算 报送财政部。行政单位根据财政分配的预算指标， 核实调整单位各项收支，按照预算编报的要求， 正式编制年度收入和支出预算，经主管预算单位 审核汇总后报送同级财政部门。
“二下”，财政部门根据人代会批准预算草案批 复部门预算。财政部门对上报的行政单位预算， 应进行认真审核，在规定期限内批复下达部门预 算；主管部门再在部门预算的范围内批复单位预 算。单位预算经财政部门、主管预算单位批准后 作为预算执行的依据。
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➢ 全国人民代表大会预算工作委员会具体要求 财政部 2000年在向全国人民代表大会提交 中央预算草案时要提供中央各部门预算收支 等材料，要报送部门预算。为此，财政部于
1999年 9月 20日下发了《关于改进 2000年 中央预算编制的通知》，提出从 2000年起， 试编部门预算。
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（二）部门预算与传统预算的区别
传统预算也称功能预算，采用收入按类别， 支出按功能方法进行编制，其特点是在编 制预算时，不以预算部门作为划分标准。
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1、预算管理方式不同。功能预算一个部门不同 功能的经费在财政均由不同机构进行管理，在财政 部门是一个机构管理若干部门同一性质的经费。部 门预算则是一个部门不同功能的经费在财政均由同 一机构管理，在财政是一个机构管理一个部门的所 有经费。
▪ 基建支出：对于利用国家基建资金的按上级主管部门和财政部门 的审批数；对自筹基建支出，按存入基建专户的数列支。
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四、事业单位预算报表
收支预算总表：反映年度总体的收支情况 事业收入预算明细表：反映事业单位各种事业性收入的明细情况。 事业支出预算明细表：反映事业各种事业性支出的明细项目。 预算外收入明细表： 预算外资金收支计划表： 预算基本数字表：反映事业单位的基本数字及补充资料。（定员定额及 相关数据 ）
1.定额拨款：主要用于对经常性支出/基本支出的测算和拨付
2.定项拨款：主要用于对大型购置费，大型修缮费等专项支出预算
采取的拨款。
（三）超支不补，节余留用
收支预算一经核批，一般就不予调整 ；支出超预算，财政部门或
主管单位就不再追加拨款；支出小于收入，可以结转下年继续使用，
财政不予收回。
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三、事业单位支出预算的编制
▪ 消耗性支出：划分不同性质的支出项目，属于人员支出的，按有 关标准和编制人数计算编列；属于公用支出，由定额的按定额， 无定额的，按实际情况测算编列。
▪ 调拨支出：按规定的补助支出标准或上缴标准计算编列。
向下级拨付财政补助；向下级拨付费财政补助；向上级上缴自身组织的收入
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传统按功能编制预算存在的问题
1、部门没有一本完整的预算 2、预算编制粗糙，缺乏有效监督机制。 3、预算编制缺乏科学的定员定额标准。 4、预算资金分配权分散。 5、约束软化，追加追减情况时有发生。
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部门预算内在的优点
1、扩大了预算的编制范围，有利于提 高预算的综合性。
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一、国家对事业单位实行的预算管理方式
“核定收支，定额/定项补助（上缴），超支不补，结余留用”
（一）核定收支。核定事业单位的全部收支，将其全部纳入预算统筹安排。
（二）定额/定项补助（上缴） １、预算补助。对自身组织的收入不能满足支出的事业单位采取 的预算拨付方式。（前提：事业单位的经常性支出首先由非财政 收入来弥补） ２．预算上缴。对事业单位自身组织的收入超出其正常支出较多， 实行收入上缴办法。
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六、我国部门预 算及其改革
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（一）编制部门预算的背景
➢ 我国在推行部门预算之前，只是编制粗略的总 预算，并将经费整体地切块给各职能部门，由 它们进行二次分配，二次分配的方法各部门不 一。
➢ 主要缺陷是预算资金分配权分散；预算分类过 于粗略，经费用途不透明，无法仔细判断经费 使用与政府执政总目标的一致性，人大代表也 无法实施有效的评估、检查；缺乏科学合理的 定额标准，资金分配随意性大，难免一些单位 资金不足、一些单位存在浪费，而且为了争取 更多的资金，有些单位会采取寻租行动，造成 财政腐败和不公平；预算资金分配权分散，执 行过程中追加追减，弱化了预算的约束。