行政管理学的产生和发展

一、公共行政学学科的诞生

1.产生的历史背景

一般认为，现代意义上的公共行政学（行政管理学）是以美国学者威尔逊1887年发表《行政学之研究》一文为诞生标志的。从该文发表到20世纪30年代，公共行政学形成了较完整的学科体系。

行政管理学发端于这一时期是有其历史必然性的。首先它是社会生活和政府管理实践的必然要求和产物。在这一时期里，欧美各主要国家早已完成了产业革命。随着各国工业化的迅猛进程，不仅在工商、金融界形成了一批对国民经济和国民生活具有举足轻重影响的大型垄断组织，而且在社会发展过程中出现了都市化以及随之而来的一系列的、前所未有的复杂的社会问题。这就对国家控制和管理提出了新的要求，要求通过国家干预来有效地减少、缓和和解决矛盾，保证社会的稳定和均衡发展。在这种情况下，政府地位的增强、权力的加大、职能的扩展、责任的加重、管理方式的科学化是不可避免的。但政府及其人员的状况却不能令人满意。诸如效率低下、不负责任、贪污腐化、铺张浪费等现象并不鲜见。这就促使人们进一步关注政府，研究有关公共行政的问题，以求解决现实矛盾。因此，在这个时期提出公共行政问题、产生公共行政学是合乎逻辑的，它是社会发展进步的客观要求，也是社会发展进步的一种表现。

2.理论渊源

客观实践的需要并不足以导致一个新学科的诞生，它还要具备一定的知识和理论基础。以下理论被认为是行政管理学的理论渊源：

∙西方近代政治学说尤其是国家学说。它们为行政管理学提供了有关国家权力（行政权）、民权民意、政府结构、政治过程等概念和范畴，提供了传统的理论和思辨的研究方法。

∙君主制时代德、奥两国的官房学。官房学又译计臣学，主要研究如何有效地为国家（君主）管理财政、经济、行政等问题。官房学在改进行政制度、积累行政经验和人员培训等方面为后来的行政学提供了有益的启示，它以后逐步演变为公共财政学。

∙普鲁士的任官制度和英国的文官制度。18世纪初期，普鲁士在西方首先创立了依据考试任用官吏的制度。英国则在1854年正式确立了常任文官制度。文官制度为公共人事行政的研究奠定了知识基础，因而对行政管理学的形成具有直接的推动作用。

∙西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。行政法学建立了“法制行政”的最初的理论规范，直接促进了行政管理学的产生。

3.代表人物

——伍德罗·威尔逊

威尔逊曾任普林斯顿大学教授和校长，后任新泽西州长和美国第28任总统。1887年，他在哥伦比亚大学《政治科学季刊》上发表了《行政学之研究》一文。该文被认为是现代行政学发端的标志，威尔逊也因此被认为是行政学的创始人。

在《行政学之研究》中，威尔逊认为政治学研究主要集中在政治方面，而执行一部宪法与制定一部宪法相比较，正在变得愈来愈困难。所以，应当关注行动的政府方面，即政府的行政管理（administration）方面。政治被界定为制定公法，制订公共政策；公共行政被界定为详细、系统地执行公法。行政管理属于事务性领域，对政治而言具有相对独立性。良好

政府不仅具有良好的政治体制，而且应具有良好的行政体制。因此，他呼吁设立一门新学科专门研究“政府的执行政府的操作”，目的是“尽可能高的效率和最低可能的资金和精力成本”。这门新学科就是公共行政学或行政管理学。

——古德诺

古德诺曾任美国霍普金斯大学校长，美国政治学会第一任主席和塔夫脱总统的经济与效率委员会顾问。他的最有代表性的名著是1900年发表的《政治与行政：对政府的研究》一书。

古德诺立论的基础是政治/行政两分法。他认为传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已。政治是国家意志的表现，它是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。行政是国家意志的执行，是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。古德诺进一步认为，行政学不研究政治问题，而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准。为了提高行政效率，最好将政党的因素和政治权宜等政治排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上中立。

虽然政治/行政两分法后来受到很多批评，但它系统论证了行政管理活动的相对独立性，从而为行政管理独立学科的产生奠定了基础，直接推动了行政学的发展。

——怀特、魏洛比、古立克、厄威克

1．怀特。美国学者怀特于1926年出版了《行政学导论》一书，使用传统的理论研究的方法，比较全面地概括和介绍了新兴行政学所面临的各种问题，提出组织原理、人事行政、财务行政和行政法规应是行政学的基本内容。

2．魏洛比。美国人魏洛比于1928年发表了《行政学原理》一书，认为财政、预算和物资管理是行政管理学的主要研究范畴之一，从而拓宽了行政管理学的研究范围。他对行政管理学的主要贡献就在这里。

3．古立克和厄威克。美国人古立克和英国人厄威克合编的《行政管理科学论文集》一书，总汇和整理了当时科学管理学派的各种理论观点，因而是了解当时行政研究情况的重要文献资料。

二.传统公共行政研究时期

1.发展概况

传统公共行政学时期与公共行政学诞生在时间上相重合，即1887年到20世纪30年代这一段。学科诞生的描述侧重于历史背景、理论渊源、对学科内容体系建立作出突出贡献的代表人物和代表著作，而学科发展阶段的划分主要基于学科研究的特点，包括研究的主要范畴和重点、出发点和目标、价值取向、理论特征、主要研究途径和方法等。

传统公共行政学又称古典学派，其研究的出发点目标是“效率和经济”，研究的重点是行政原理、组织结构、行政过程、管理手段和技术。这一时期行政管理学研究的特点之一是与普通管理学的相互融合、借鉴与渗透，学科研究在许多方面受到以美国人泰罗为代表的科学管理运动的影响，但在一定程度上没有充分体现公共部门管理的特性。

与科学管理运动几乎同时但又相独立的是德国学者韦伯的研究，其结果是著名的“官僚制理论”，迄今仍然是行政管理学中最具有影响的理论之一。

2.泰罗的科学管理思想

科学管理理论是一个广泛的概念，它是对这一时期一大批研究者的各种管理理论的总称或概括。美国人泰罗开创了科学管理的源流，因而被称为“科学管理之父”。