构建抗旱减灾体系提高综合抗旱能力

构建抗旱减灾体系提高综合抗旱能力

2011 年11 月，国务院常务会审议通过并正式批复了

全国抗旱规划》（以下简称《规划》），充分体现了党中央、国务院对抗旱工作的高度重视。《规划》是新中国成立以来我国编制的第一个关于抗旱减灾工作的专项规划，是今后个时期推进全国抗旱减灾工作的重要战略性、基础性与指导性文件。规划的实施对于加快构建与经济发展和和谐社会建设要求相适应的抗旱减灾体系，形成抗旱减灾长效机制，保障城乡居民饮水安全、粮食安全和生态安全具有重大战略意义。

规划》的编制背景和过程

干旱是我国的主要自然灾害之一。从公元前206 年到

公元2011 年的2217 年间，我国发生较大旱灾约1088 次，平均每2 年发生一次。历史上特大干旱往往造成赤野千里、饿殍遍地、百姓流离失所，引发社会动荡甚至朝代更迭。新中国成立后，各级党委、政府组织广大军民兴修水利、抗旱减灾，与干旱进行了艰苦卓绝的斗争，成绩斐然、成效显著。

近年来，受全球气候变化影响，我国干旱灾害呈现频次增加、范围扩大、损失加重的趋势。本世纪初以来有7 年发生大旱，如2000 年全国大旱，2006 年川渝大旱，2009 年北方冬麦区

大旱，2010 年西南五省区特大干旱，2011 年北方冬麦区和长江中下游大旱以及西南地区的严重干旱等，对群众生活、工农业生产和生态环境造成严重影响。

长期以来，由于没有统一规划和稳定的投入保障机制，

抗旱工作缺乏全局性、系统性和连续性，短期行为十分突出，不能“对症下药” ，难以从根本上解决干旱问题。为了应对日益严峻的抗旱减灾形势，国务院2007 年印发了《关于加强抗旱工作的通知》（国办发[2007]68 号），2009 年出台了《中华人民共和国抗旱条例》，提出要加强对抗旱工作的统筹规划，明确要求各地区结合经济发展和抗旱减灾工作实际，组织编制抗旱规划，以优化、整合各类抗旱资源，提升综合抗旱能力。2008年9月水利部在全国范围内部署开展抗旱规划

编制工作。在各省（自治区、直辖市）抗旱规划的基础上，水利部组织编制了该《规划》。《规划》遵循2011 年中央1

号文件精神，从全局战略的高度，全面调查和系统分析了我国干旱灾害区域分布和演变趋势，科学评价了抗旱面临的严

峻形势和挑战，总结了多年来抗旱减灾工作的成功经验，结我国抗旱减灾的总体目标、战略任务和区域布局，以抗旱应急备用水源工程体系、旱情监测预警和抗旱指挥调度系统、抗旱管理服务体系为主要建设内容，规划了全国抗旱减灾体系，提出了相关政策措施等。《规划》与相关规划进行了协调和衔接，完成了专家技术审查，征求了国家发展改革委、

合近年来国家出台的一系列政策、措施，提出了未来10 年财政部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、农

业部、中国气象局等部门的意见，并根据反馈意见进行了修

改完善，形成了报送国务院审批的《规划》送审稿）。2011 年11 月2 日国务院常务会议讨论通过《全国抗旱规划》，11

月14 日国务院正式批复《规划》

规划》指导思想、目标和战略任务规划》在系统分析评价我国

干旱灾害特点和抗旱减

灾工作面临的挑战的基础上，从全局和战略的高度明确提出指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，

深入贯彻落实科学发展观，按照《中共中央国务院关于加

快水利改革发展的决定》中发[2011]1 号）和中央水利工作

会议的总体部署，针对防汛抗旱应急能力成为水利突出薄弱环节的现实和形势，坚持以人为本、科学抗旱、节水优先、防抗结合，把节水作为抗旱的根本出路，以建设抗旱应急备用水源工程、提高旱情监测能力和管理服务水平为重点，加快构建与经济发展和和谐社会建设要求相适应的防旱抗旱减灾体系，建立抗旱减灾长效机制，保障城乡居民饮水安全、粮食安全和生态安全。

规划》着眼于保障干旱期间最基本用水需求，按照

不同干旱等级确定了抗旱总体目标，提出了今后10 年的规划阶段目标：到2015 年，以提高严重受旱县、主要受旱县

综合抗旱能力为重点，显著改善因旱人畜饮水困难情况。全 降至 320 亿公斤，约占同期年均粮食总产量的

6%；年均干 旱损失率，由现状多年平均的 1.47%，降至 1.1%。到 2020

年，严重受旱县、主要受旱县在干旱期间的人饮安全和商品 粮基地、基本口粮田的基本用水需求能够得到较高程度保障，

般受旱县的因旱人畜饮水困难情况得到显著改善，全国综 合抗旱能力明显提高，节水型社会建设取得明显成效。全国 年均因旱粮食损失降至 250 亿公斤，约占同期年均粮食总产 量的 4.5%；年均干旱损失率降至 0.8%。

规划》提出今后 10 年的战略任务：在加强水资源需

求管理、提高水资源利用效率、保护水资源与生态环境、优 挖掘水利工程的抗旱能力与功能，建设规模合理、标准适度 的抗旱应急备用水源工程，建立健全旱情监测预警和抗旱指 挥调度系统、 抗旱管理服务体系等， 构建全国抗旱减灾体系， 提升我国抗旱减灾的整体能力和综合管理水平。

是科学配置水资源，全面提高水利工程体系抗旱能 力。根据我国当前水利工程体系尚不完善、流域和区域水资 源配置体系尚不健全、防御严重及特大干旱的能力较低的现 状，《规划》提出了现有水利工程体系抗旱能力建设的基本 思路，把节水作为抗旱的根本出路，在保护生态环境和水资 源高效利用的前提下，增强对水资源调控能力，提高供水安 全保障程度，逐步完善国家宏观水资源配置格局，全面提高 流域和区域应对特大干旱、连续干旱和突发性供水安全事件 能力；通过加强现有水利工程抗旱功能的挖掘和各类水利工 程的联合调度等手段，充分发挥具有抗旱功能的水利工程和 水利工程体系联合调度的抗旱应急作用，有效提升区域综合 抗旱能力。

是因地制宜建设抗旱应急备用水源工程，为城乡居

民饮水安全和农业生产用水提供应急保障。 《规划》根据不 同地区特国年均因旱粮食损失由现状多年平均条件下的

390 亿公斤，

化水资源配置、完善水资源配置格局基础上，进 f It 步 拓展和