全国地面沉降防治规划-发展规划司

全国地面沉降防治规划
（2011-2020年）
前言
地面沉降是指由于自然因素或人类工程活动引发的地下松散岩层固结压缩并导致一定区域范围内地面高程降低的地质现象，是一种缓变性地质灾害。

我国长江三角洲、华北平原、汾渭盆地等地区地面沉降灾害日趋严重，并伴生了地裂缝灾害。

目前，全国遭受地面沉降灾害的城市超过50个，分布于北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、福建、山东、河南、湖北、广东、海南、陕西、新疆等省（区、市）。

地面沉降造成建筑物地基下沉、房屋开裂、地下管道破损、井管抬升、洪涝及风暴潮灾害加剧等一系列问题，给国民经济造成巨大的损失。

地面沉降灾害具有形成
时间长、影响范围广、防治难度大、难以恢复等特点，已成为影响我国区域经济社会可持续发展的重要因素之一。

为全面贯彻落实中央关于建设资源节约型、环境友好型社会的要求，加快推进地面沉降防治工作，确保重大基础工程结构的安全稳固性，维护人民群众生命财产安全，促进经济社会可持续发展，依据《地质灾害防治条例》、《水法》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》和《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》以及国家有关方针政策，按照全国地面沉降防治部际联席会议作出的安排，国土资源部、水利部会同发展改革委、财政部、环境保护部、住房城乡建设部、交通运输部、铁道部、法制办、地震局等部门，组织中国地质调查局、水利部水利规划设计总院、有关省（市）的相关单位编制了《全国地面沉降防治规划（2011-2020年）》（以下简称《规划》）。

本《规划》对象主要是指由地下水、地下热水、油气等地下流体资源开采和工程建设等人类工程活动所引发的地
面沉降。

《规划》范围为全国遭受地面沉降危害的区域。

《规划》以2010年为基准年，2011-2015年为近期规划期，2016-2020年为远期规划期。

《规划》资料依据截至2010年。

一、现状与形势
（一）地面沉降概况及危害
我国地面沉降最早发生于20世纪20年代的上海市和天津市，到60年代，两市地面沉降灾害已相当严重。

70年代起，长江三角洲的苏（州）-（无）锡-常（州）、杭（州）-嘉（兴）-湖（州）等主要城市和河北平原东部地区也相继出现地面沉降。

80年代以来，地面沉降范围从城区开始向农村扩展，并伴生地裂缝，地面沉降危害进一步加重。

2009年调查与监测结果显示，全国累计地面沉降量超过200毫米的地区达到7.9万平方千米，发生地面沉降的城市超过50个,地面沉降的程度和范围有进一步发展和扩大的趋势。

长江三角洲地面沉降区累计沉降量超过200毫米的面积近1万平方千米，其中上海中心城区和江苏无锡等沉降中心的最大累计沉降量超过2500毫米。

苏锡常地区因差异性沉降而出现地裂缝。

华北平原是我国地面沉降连片分布范围最大的地区，累计沉降量大于200毫米的沉降面积达6.2万平方千米。

其中
天津市和沧州地区地面沉降中心最大累计沉降量超过2500毫米。

此外，在沧州、衡水和保定等地区不同程度地发生地裂缝。

汾渭盆地地面沉降量累计大于200毫米的沉降面积达7000平方千米，同时出现大量地裂缝。

地面沉降的发生过程是不可逆的，一旦形成便难以恢复。

地面沉降使地面高程降低，造成城市防汛设施的防御能力降低，沿海城市风暴潮加剧；造成江河桥梁净空减少，内河航运受阻，码头受淹；导致深水井井管抬升、倾斜、甚至脱裂报废。

地面不均匀沉降造成建筑物地基下沉，基础和墙体开裂，房屋等建筑物损坏；引发铁路路基、桥梁基础工程不均匀下沉，威胁高铁列车行驶安全。

地面沉降对现有的基础设施，如输排水管道、高架道路、燃气管网、通讯线路等也会造成严重的安全隐患，增大维护成本。

（二）地面沉降防治工作现状
我国政府高度重视地面沉降防治工作。

近年来，国务院及有关部门和相关省（区、市）人民政府进一步加大了地面
沉降防治工作力度，在地面沉降调查、监测和地下水控采等方面取得重要进展，防治工作初见成效。

1.地面沉降防治法制建设和宣传教育取得积极进展。

2003年11月24日国务院发布了《地质灾害防治条例》，将地面沉降纳入我国重点防治的地质灾害之一，有力推进了依法防治地面沉降灾害工作。

上海、江苏、浙江等地相继出台了地面沉降防治的地方性法规，制定和实施了地面沉降防治专项规划。

在多年实践的基础上，地面沉降调查、监测与防治等技术规程逐步完善，正在形成国家标准。

近年来，全国各地加强了对公众的地面沉降防治知识的宣传教育工作力度，北京、上海、江苏和浙江分别建立了地面沉降展示馆，成为地面沉降防治科普宣传和教育的重要基地，对普及地面沉降防治科学知识和增强公众的防灾减灾意识发挥了重要作用。

2.区域地面沉降防治协调机制基本建立。

2007年，国务院批准建立了国土资源部牵头，发展改革委、财政部、环境保护部、住房城乡建设部、交通运输部、铁道部、水利部、
法制办、地震局等部门参加的全国地面沉降防治部际联席会议制度，进一步加强了全国地面沉降防治工作的组织、协调和管理。

2004年5月，上海市、江苏省和浙江省共同建立了长江三角洲地面沉降监测区域协作联席会议制度，基本实现了长江三角洲地面沉降监测的整体联动，为促进跨地区地面沉降监测网络建设和综合防治奠定了基础。

3.地下水控采与超采治理取得明显成效。

为解决地下水超采及其引发的地面沉降问题，相关省（区、市）以控采和治理超采为重点，加强了地下水资源管理，实行了地下水开发利用总量控制，划定了地下水超采区，公布了地下水禁采和限采范围，实施了地下水压采和限采。

组织编制了《南水北调东、中线受水区地下水压采总体方案》，明确了南水北调工程建成通水后相关省（市）地下水压采目标与任务。

江苏省人大颁布了《关于在苏锡常地区限期禁止开采地下水的决定》，苏锡常地区基本实现地下水全面禁采。

浙江省杭嘉湖地区以及沿海平原区均实施了地下水禁采与限采工作。

天津市自2007年到2010年，地下水开采量减少了14％。

河北
省关停城市自备井1979眼，减少地下水开采1.78亿立方米，地面沉降最严重的沧州市区深层地下水自备井全部关停，地下水位明显回升。

上海市地下水开采量从2000年的9459万立方米调减至2009年的3000万立方米。

陕西省人民政府于2006年12月批准实施了《陕西省沿渭（河）主要城市地下水超采区划定及保护方案》，对沿渭河的西安、宝鸡、咸阳、渭南四市划定了地下水禁采区、限采区，明确了地下水超采区取水总量和压采目标。

近年来关停、封填各类自备水源井2000多眼，年均压采地下水5290万立方米。

宝鸡、西安等城市的地下水水位出现明显回升，超采区面积缩小。

2003年10月引黄工程正式向太原供水以来，太原市关井压采成效显著，年压缩地下水开采量8000万立方米；
4.重点地区地面沉降调查监测工作得到加强。

1999年以来，相继在长江三角洲、华北平原和汾渭盆地等重点地区开展了约13万平方千米的地面沉降调查工作，基本查明了区域地质背景和地面沉降变化规律；在部分重点城市及地面沉降严重地区初步建立了由地面精密水准监测网、地下不同深度
的基岩标和分层标、地下水监测、GPS监测和InSAR空间观测系统构成的立体监测网，覆盖面积约11万平方千米。

5.重点地区地面沉降综合防治成效显著。

上海市通过地下水限采和地下水人工回灌等措施，年沉降量已基本控制在10毫米以下。

江苏省苏锡常地区，在2000年实施区域地下水禁采措施后，苏州、无锡和常州中心城市区沉降已基本得到控制，目前，常州南部年沉降量20－35毫米，江阴南部年沉降量20－30毫米，吴江南部年沉降量30－40毫米，较“禁采”前降幅超过20毫米。

浙江省杭嘉湖地区、宁绍平原等采取地下水禁限采措施后，嘉兴、宁波市等中心城区年沉降量已降至10毫米。

天津市自1985年开始逐步压采地下水，目前，中心城区外环线以内年沉降量已由80毫米降至20毫米左右，塘沽城区200平方千米范围内年沉降量已由100毫米降至20-25毫米。

沧州市自2005年开始实施关停单位自备井的禁采措施，市区年沉降量已由60－80毫米降至35-55毫米。

西安市局部重点地面沉降防治区年沉降量已由2002年的42毫米降低到2006年的15毫米。

太原市地面沉降年
平均沉降速率也在逐步减小。

（三）地面沉降防治面临的形势
我国地面沉降防治工作虽然取得初步成效，但地面沉降继续恶化的趋势还没有得到有效控制，地面沉降防治工作形势依然严峻，防治任务十分艰巨。

主要体现在以下方面：
1.地面沉降防治基础工作薄弱。

目前，全国已有20多个省（区、市）发生了地面沉降问题，但地面沉降调查、监测仅局限于长江三角洲、华北平原和汾渭盆地三个主要地面沉降区；地面沉降监测网点覆盖区域小，尚未实现对主要地面沉降区的有效监控；区域地下水监测站网密度不足，难以准确掌握地下水开采区的地下水动态变化；广大农村地区普遍缺少地下水取水计量设施，难以对地下水的实际开采量实施有效的监督和严格控制。

地面沉降调查范围和精度、监测站网控制密度等基础工作远不能满足地面沉降防治工作的需要，难以为防灾减灾提供可靠的决策依据。

2.地下水超采与地面沉降治理难度大。

地面沉降多发生在水资源短缺地区。

由于这些地区地表水严重匮乏或遭到污
染，为保障饮水安全、粮食安全及经济社会发展，许多城市和农村地区不得不大规模开发利用地下水，地下水大规模开发利用在保障国家粮食安全和经济社会发展的同时，也造成了部分地区地下水严重超采并引发地面沉降。

此外，一部分地区的产业结构和布局不合理，不考虑当地水资源条件，盲目开采地下水，发展高耗水高污染企业，更加剧了地下水超采和地面沉降。

由于这些地区地下水替代水源有限，难以实行地下水大规模禁采和限采，加大了地面沉降防治工作的难度。

3.地面沉降防治经费缺乏保障。

目前，防治地面沉降尚未形成稳定的资金投入渠道，没有资金保障，导致地面沉降监测网络、地下水水源替代工程等建设严重滞后，地面沉降防治工作难以推进。

此外，地面沉降基础理论和防治技术方法研究滞后，地面沉降防治技术体系建设薄弱，支撑能力不强，亟待加强地面沉降防治科学研究和支撑体系建设，提高地面沉降防治技术水平。

4.地面沉降防治机制不健全。

地面沉降防治工作尚未形
成政府主导、部门协同、区域联动的工作体系和长效机制，地面沉降防治相关政策法规有待进一步完善，综合防治体系亟待加强。

各级政府领导和相关部门对地面沉降防治工作重要性、紧迫性的认识还有待提高。

二、指导思想、基本原则和防治目标
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，按照建设资源节约型、环境友好型社会的要求，认真落实《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》的精神，将“以人为本”的理念贯穿于地面沉降防治工作的各个环节，以建立健全政府主导、部门协同、区域联动的地面沉降防治工作体系为核心，坚持以防为主、防治结合的方针，统筹规划、突出重点、综合治理、整体部署，全面推进重点地区地面沉降防治工作，通过加大地下水超采治理和控采力度，使地面沉降得到有效控制，最大限度地减少地面沉降灾害对经济社会造成的损失。

（二）基本原则
1.统筹规划、因地制宜。

依据地层岩性结构和压缩性能、地面沉降防治现状、替代水源保障能力以及经济社会发展需求，近期和远期相结合，因地制宜，合理确定控沉目标和防治任务，统筹推进地面沉降防治工作。

2.突出重点、注重实效。

以控制地面沉降速率（即年地面沉降量）为主要约束指标，重点控制地面沉降严重地区、重点压缩层位的地下水开采，加强基础地质调查与地面沉降监测监控，加大替代水源建设和工程治理力度，减轻地面沉降对社会经济发展的影响。

优先推进长江三角洲、华北平原、汾渭盆地等主要地面沉降区和高速及重载铁路沿线等重大工程区内的地面沉降防治工作。

3.依靠科技、综合防治。

加强地面沉降成灾机理和防治技术方法研究，推广应用新技术、新方法，依靠科技进步，提高我国地面沉降防治能力和水平。

建立综合防治地面沉降的长效机制，完善地面沉降灾害评估制度，建立地面沉降防治监测预警系统，采取压采与扩源、自然修复与人工回灌、
工程治理等多种措施，综合防治地面沉降。

4.分级负责、协调推进。

各级地方人民政府应把地面沉降防治工作任务纳入地方经济社会发展规划统筹安排，分解目标，落实责任，分级负责，有效推进。

加强部门和地区间的协调联动，建立政府主导、部门协同、区域联动的工作体系，形成部门间分工负责、齐抓共管，地区间协作推进的工作局面。

（三）防治目标
1.总体目标。

查明全国地面沉降灾害现状、发展趋势、形成原因及分布规律，建立重点地区地面沉降监测网络；建立健全政府主导、部门协同、区域联动的地面沉降防治工作体系；形成适合我国国情的地面沉降防治与地下水控采技术方法体系。

地面沉降防治管理制度进一步健全完善，地面沉降监测、地下水控采、地面沉降综合防治能力明显提高，地面沉降恶化趋势得到有效遏制，防治地面沉降灾害的长效机制进一步健全，防灾减灾体系基本建立。

近期目标（2011-2015年）：完成长江三角洲、华北平原、
汾渭盆地等主要地面沉降区和高速及重载铁路沿线等重大工程区的地面沉降调查，初步建立主要地面沉降区、重点城市及重大工程区的地面沉降监测网络。

完成地面沉降区的地下水超采复核，划定地下水禁采区和限采区，控制并逐渐压缩地下水超采规模。

建立以控制地面沉降与合理开采地下水为基础的区域地面沉降防治与地下水管理技术支撑体系，初步遏制地面沉降继续恶化的趋势。

远期目标（2016-2020年）：完成全国地面沉降调查，基本掌握全国地面沉降的分布规律，建立全国地面沉降监测网络，实现对主要地面沉降区、重点城市和重大工程区地面沉降的有效监控，地面沉降监测与防治技术体系、管理体系进一步完善，通过实施重点地区水资源配置与地下水禁采限采、含水层恢复修复工程，地面沉降恶化趋势得到有效控制。

2.重点地区目标。

根据区域地质环境条件，地面沉降状况、发展趋势和防治效果，结合地区经济社会发展水平以及替代水源条件，综合确定各重点地区地面沉降防治目标。

具体确定两项控沉技术指标：区域地面沉降速率（即区域地面
沉降年均沉降量，用区域范围内每年发生的地面沉降总体积与区域面积的比值表示）和沉降中心地面沉降速率（即沉降中心每年沉降量，用区域内每年最大沉降数据表示）。

（1）长江三角洲
上海市：2015年区域地面沉降速率控制在每年7毫米左右，2020年区域地面年沉降速率进一步降低。

江苏省：2015年，苏锡常地区地面沉降区域面积进一步缩小，地裂缝活动初步得到控制，区域地面沉降速率控制在每年15毫米以内，沉降中心沉降速率控制在每年20毫米以内；江北及沿海地区地面沉降面积不再扩大，区域地面沉降速率控制在每年20毫米以内，沉降中心沉降速率控制在每年30毫米以内。

2020年，苏锡常地区地面沉降及地裂缝发展得到有效控制。

区域地面沉降速率控制在每年10毫米以内，沉降中心沉降速率控制在每年15毫米以内；江北及沿海地区地面沉降区域面积进一步缩小，区域地面沉降速率控制在每年15毫米以内，沉降中心沉降速率控制在每年20毫米以内。

浙江省：2015年，地面沉降区域面积不增加，区域地面沉降速率控制在每年15毫米以内，沉降中心沉降速率控制在每年20毫米以内。

2020年：区域地面沉降速率控制在每年10毫米以内，沉降中心沉降速率控制在每年15毫米以内。

（2）华北平原
北京市：2015年，区域地面沉降速率控制在每年25毫米以内，沉降中心沉降速率控制在每年45毫米以内。

2020年，区域地面沉降速率控制在每年15毫米以内，沉降中心沉降速率控制在每年30毫米以内。

天津市：2015年，中心城区、滨海新区和重大工程区附近区域地面沉降速率控制在每年25毫米以内，沉降中心沉降速率控制在每年45毫米以内。

2020年，中心城区、滨海新区和重大工程区附近区域地面沉降速率控制在每年15毫米以内，沉降中心沉降速率控制在每年30毫米以内。

河北省：2015年，区域地面沉降速率控制在每年30毫
米以内，沉降中心沉降速率控制在每年50毫米以内。

2020年，区域地面沉降速率控制在每年20毫米以内，沉降中心沉降速率控制在每年30毫米以内。

山东省：2015年，区域地面沉降速率控制在每年30毫米以内，沉降中心沉降速率控制在每年50毫米以内。

2020年，区域地面沉降速率控制在每年20毫米以内，沉降中心沉降速率控制在每年30毫米以内。

（3）汾渭盆地
汾渭盆地西安、太原以及大同等主要城市和地区地面沉降防治目标为：
2015年，地面沉降继续恶化的趋势基本得到控制。

区域地面沉降速率控制在每年25毫米以内，沉降中心沉降速率控制在每年45毫米以内。

2020年，地面沉降继续恶化的趋势得到有效控制。

区域地面沉降速率控制在每年20毫米以内，沉降中心沉降速率控制在每年30毫米以内。

（4）重大工程区
工程防治范围内地面沉降控制目标，根据工程结构物对地面沉降的控制标准确定。

三、主要任务
（一）加强区域地面沉降调查
在长江三角洲、华北平原、汾渭盆地等主要地面沉降区，大量开采地下水、地热、油气等地下流体资源的城市和地区以及重大工程区开展以基底构造、第四系结构、含水层结构等为主要内容的综合调查与地面沉降专项调查，全面查明地面沉降分布、成因、发展趋势和灾害损失，进行地面沉降地质灾害损失评估。

开展地面沉降灾害风险评估，研究提出地面沉降分区控制目标和防治对策建议，为地面沉降防治工作提供决策依据。

（二）建立健全重点地区地面沉降监测网
在地面沉降调查评价的基础上，逐步健全完善重点地区地面沉降监测网络。

健全完善长江三角洲、华北平原、汾渭盆地等主要地面沉降区的地面沉降监测网络；适时建立松嫩平原、珠江三角洲、江汉-洞庭湖平原等地面沉降区的地面沉
降监测网络；及时建立高速及重载铁路、高速公路、南水北调、西气东输等重大工程区的地面沉降专项监测网。

结合地下水动态监测网建设，构建由地下水动态监测网、GPS监测网和InSAR空间观测系统组成的区域地面沉降监测网，建立以水准网、基岩标、分层标以及自动化监测系统组成的重点地区地面沉降立体监测网，实现地面沉降三维监测和实时监控。

整合国土资源、测绘、水利、规划、建设等部门布设的水准测量、地下水监测等监测网点资源，优化布局，一点多用，实现数据共享、相互补充。

加强地面沉降监测站点设施保护，基岩标、分层标、水准点、控制性地下水动态监测井孔和GPS监测点等设施建立永久性保护装置，确保监测设施不遭破坏和正常、安全使用。

（三）严格地下水资源管理
地下水超采是产生地面沉降的主要原因，实现对地下水的合理开发是防治地面沉降的根本途径。

统筹配置地表水、地下水和其它水源，合理开发地下水，实现区域水资源的合理开发和生态环境有效保护。

依据地下水可开采量，制定流
域和行政区域地下水开发利用总量控制指标，严格地下水开发利用总量控制和水位控制。

对于达到或超过地下水取水总量控制指标的地区，严格禁止新建、改建和扩建建设项目开发利用地下水，对接近地下水取水总量控制指标的地区，严格限制地下水开发利用。

对于容易引发地面沉降的承压水原则上只能用于生活用水，作为应急和战略储备水源限制开发。

复核和划定地下水超采区，公布地下水超采区名录，划定地下水禁采和限采范围。

综合运用水源替代措施以及经济和法律杠杆，加快南水北调东中线受水区和汾渭盆地等主要地下水超采区的地下水压采限采工作。

地下水超采区内的地表水调水工程，要优先用于替代地下水源，凡有水源替代条件的，禁止开采地下水。

严格新建、改建和扩建建设项目的地下水取水管理。

加强地下水监测站网建设，及时准确掌握地下水位动态变化，为地下水用水总量控制和水位控制提供决策依据。

（四）实施地面沉降灾害治理
实施含水层保护工程，在地面沉降严重地区，采取拦蓄雨洪水、水土保持等工程措施，加大降水渗入量；采取地下水人工回灌措施，增加地下水补给量。

实施地下水直接替代工程，通过实施跨流域调水、井灌区节水改造和再生水利用等工程建设，增加替代水源，保障压采地下水后的生产和生活用水需求，达到控采和防治地面沉降的目的。

（五）健全完善地面沉降防治管理体系
建立政府主导、部门协同、区域联动、分级负责、齐抓共管的地面沉降防治工作管理体系。

进一步发挥全国地面沉降防治部际联席会议制度的协调机制作用。

建立重点地区省际地面沉降防治联动机制，协调推进跨省区地面沉降防治工作。

建立地面沉降防治成效评估考核与监督机制。

地方各级人民政府应将本行政区内的地面沉降防治目标执行与落实情况列入各级政府的任期目标和年度工作目标，并进行定期和不定期评估与考核，严格监督地面沉降防治工作的管理。