财政预算绩效管理存在的问题及对策

财政预算绩效管理存在的问题及对策

作者：李苏敏刘丽波

来源：《财会学习》2016年第15期

摘要：2015年我国全面实施新预算法。政府首次以立法形式管理绩效预算。但是，新预算法实行以来，我国财政预算还存在效率低下、资源浪费、政务不公开透明等问题需要改善。

关键词：财政预算；绩效管理

20世纪70年代末，西方国家经历了全球性的经济衰退和石油危机，导致经济增速放缓，通货膨胀和失业率不断加剧，政府财源枯竭，出现了严重的预算赤字。西方国家纷纷推行绩效管理改革，强调以结果为导向的预算绩效管理，建设服务型政府。新型的财政预算绩效管理在提高公共资金使用效率、建设服务型政府等方面取得了明显效果，并被很多国家效仿，逐渐成为财政管理改革的发展方向。

建国以来，我国一直实行计划经济体制，实行以指令性的计划来配置资源的经济政策。20世纪90年代，我国各级财政部门也尝试着进行了一系列的预算改革。直到2015年新预算法颁布，我国政府才正式以立法形式管理绩效预算，此后我国政府全面实行预算绩效管理制度。

一、财务预算绩效管理的特点

以结果为导向的预算绩效管理调强的是预算资金所达到的产出和结果。传统的预算以财政经费为使用依据，而新型的绩效预算以预算的结果为依据，绩效预算颠覆了传统的预算模式，是一种全新的以结果为导向的预算模式。

传统预算管理是只强调事前预算，忽视事中、事后的管理方式，预算绩效管理是对预算全过程进行事前、事中和事后相结合的监督管理。预算绩效管理的基本流程包括事前的绩效目标管理、事中的预算控制管理、事后对预算结果的绩效评价考核，以及对预算评价结果的运用。

二、我国财政预算绩效管理存在的问题

新预算法在地方政府债务、转移支付、预算公开方面进行了许多改善，但是还是有很多问题存在：

（一）财政预算控制机制薄弱

我国财政预算偏向于制定宏观预算计划和编制详细的分部门预算，而没有实行有效的事中、事后控制机制。这样很容易使政府机构经费仅为使用原因依据，而没有考虑经费使用的效

果，没有把财政费用支出效果和预算拨款挂钩。有媒体批评政府“花钱不办事”，这实质上反映了政府没有注重花出去的钱产生的效果。导致财政资金使用效率不高。

（二）缺乏有效的激励机制

对于财政预算实施效果，我国缺乏一套有效合理的奖惩制度。有些单位设置预算考核，也只是领导对于工作完成进度的考核，而忽视财政资金使用的效果。换句话说，政府高效利用财政资金没有什么奖励，不合理使用财政资金也不会带来直接惩罚，导致预算管理流于形式。

（三）对债务的预算软约束

中国政府资产负债表2015显示：地方政府总资产108.2万亿元，总负债30.28万亿元，净资产77.92万亿元。目前政府呈现出对债务预算软约束管理的局面。以高校财务状况为例，我国公办高校贷款规模高达2000亿-2500亿元，几乎所有的高校都有贷款。高校债务老大——吉林大学对于欠下30多亿的巨额债务，丝毫没有半点担心和忧虑。更有吉大的教师职工表示“政府应该为吉大买单”。每当公办高校出现负债情况，地方政府便会向上级政府帮助，政府不会坐视不理，使得高校和地方政府随意举债，最终形成了预软约束局面。

（四）现有审计模式的弊端

长期以来，我国审计机关和纪检监察部门工作的一个重点就是查违法乱纪和腐败问题。传统的政府审计工作，偏重于对财务报表的审查，强调对预算的事后，也就是年度决算审计。目前我国的政府审计更多的是对财政资金的合法性审计，忽视了财政资金事前、事中实行效果的审计。政府没有真正的引入以结果为导向的绩效审计理念。

三、我国预算绩效管理的建议

（一）对财政预算实行全程监控

新型的财政预算绩效管理应该更多地关注财政资金的使用状况和财政资金投入所产生的效果。也就是说，政府应该更多的关注财政资金带来的整体效益的提升，而不仅仅只是看“上级政府拨了多少钱，钱用完了没有”。政府应该全过程跟踪资金全过程的使用，来提高财政资金的投入效率。

（二）引入合理的奖惩制度

在责任追究方面，我国政府没有一套针对预算资金使用合理的奖惩制度。比如加拿大的《预算透明度和责任条例》中规定：各部部长应对其部门的预算行为负责，如果超支的行为影响到整个政府的预算平衡就会被削减相应的工资。我认为，我国可借鉴加拿大的经验，将责任或奖励制度落实到个人。提高政府工作人员彻底贯彻新预算法的积极性。

（三）对债务实现预算硬约束

在美国，地方不谨慎的举债行为的后果只能由地方自食其果，城市也可能破产。2013年，美国“汽车城”底特律，因政府负债比例过大，最终破产。我国政府也可以适当的在政府某些部门中引入“优胜劣汰”的市场机制原则。政府要利用硬预算约束力来约束各个部门的举债行为，将责任落实到个人，杜绝“新官不理旧账”的行为，实行与领导绩效挂钩的奖惩机制。不能任由地方政府和事业单位随意举债，最后却让政府来买单。要让政府和事业单位意识到，政府的预算软约束力是有限的，减少事业单位对政府财政拨款的依赖。

（四）推行绩效审计

现今我国不论是审计局还是政府机构的内部审计，都以财务审计为主。即主要审核政府的查违法乱纪和腐败问题。其所关注的主要是政府财务资金的使用合不合法，有没有出现做假账、虚报凭证的情况。但却没有将政府财政资金使用效果纳入审计范围之中。在西方发达国家的政府审计，80%以上是绩效审计，真正的财务审计占的比例不到20%！我国政府在关注资金使用合法性的同时，也应该关注资金使用的效果，这样才能更好的建设服务型政府。

（作者单位：华东交通大学）