浅谈城投公司可持续发展战略

浅谈城投公司可持续发展战略刘陆李改革开放30年来，中国经济出现了突飞猛进的发展，引起了国内外广泛的关注。

近几年来，随着城市化进程的加快，各地纷纷组建了城投公司。

正确认识城投公司产生运作的背景、理论基础和存在的问题，对于城投公司的可持续发展具有十分重要的意义。

作为一名城投工作者，我一直对城投公司的发展进行着思考。

一、城投公司产生的背景和理论基础城市经营理念的产生并不是伴随着城市化的必然产物，而是城市化进程中出现的一种城市治理模式。

将一个城市看作企业的做法可以上溯到19世纪末美国的城市经理制，即市长由管理专家担当，在城市管理中推行企业的管理模式。

随着城市经营在发展中国家的城市化中兴盛起来，主要用来解决城市快速集聚所产生的资金短缺与基础设施瓶颈制约问题。

我国城投公司的产生也约有十年时间，随着沿海发达地区城市化的迅猛发展，一时间从南到北，从东向西，各大城市陆续都成立了城投公司。

如此之举，大有城市建设非城投公司莫属之势。

然而，不毋讳言，各地城投公司成立几乎无一离不开国家开发银行的“开发性金融”理念的灌输。

正是在“开发性金融”理念的指导下，以及先成立城投公司的实践中，后成立的城投公司便纷纷加入“政府引导、社会参与、市场化运作、企业化管理”的城市建设中。

二、城投公司的概念和特点（一）城投公司的概念：首先是按照《公司法》成立的国有投资控股公司，是城市资产市场化的载体，受城市政府授权或委托，统一负责城市资产投资和经营活动，担负着城市资产优化配置和保值增值的责任。

（二）城投公司成立的出发点：彻底改变计划经济条件下政府既是城市建设的决策者，又是城市建设的投资者，既是城市建设的经营者，也是城市建设的管理者的不合理格局。

将城市建设中的政府行为转变为企业行为，结束城建基础设施投资与经营中的权责不分，政企不分的现象。

真正按市场经济的要求建立城市建设的投融资体制。

（三）城市基础设施项目可以划分为三种类型：1．是经营性项目，即具有收费能力并可取得合理利润，具有还贷能力的项目。

这类项目可通过市场进行有效配置，如市政收费道路和桥梁等。

2．是准经营性项日，即收费偏低、无法完全收回投资，难以完全靠自身积累自我发展的项目。

这类项目附带部分公益性，要通过政府适当贴息或政策优惠维持运营，如供水、供气、教育产业化、轻轨系统等。

3．是非经营性项目，即产品或服务无偿提供、无回报的公益性项目，建设这类项目是为了获取社会效益和环境效益，市场调节难以对此起作用。

（四）城建项目的筹资形式三大类：1.政府投入型（城建税费等财政预算内收入，各级财政补助）2.项目直接融资型（证券市场，特许权经营等）3.项目间接融资型（国内外银行贷款）（五）经营性项目：直接融资为主，间接融资为辅。

①证券市场融资②民间资本和外资③特许权招标融资。

（六）准经营性项目：间接融资和直接融资。

可考虑把无偿使用，改成有偿使用。

（七）非经营性项目：政府投入。

（八）城投公司的特点城投公司由于其特殊的背景、功能和定位，它呈现出与一般意义上的公司的不同特点：1.背景特殊城市公司产生于90年代开始的政府经营城市的大背景下，主要服务于城市基础设施建设。

这种特殊的背景决定了城投公司的发展与城市整体发展的大格局紧密相关，并随着经营城市理论和实践的不断深化、完善而发展壮大。

2.职能定位不同城投公司的定位是代表政府进行城市建设相关资金的投资、融资，建设和管理城建相关项目和资产，并作为城市建设融资项目的代融资主体、项目实施的执行者、项目资金运用的管理者和项目后评估的组织者。

3.经营目标复杂城投公司的经营范围里一般即有纯公益性的项目，又包含准经营性和经营性项目，因而城投公司内部又细分为公益性、准经营性和经营性三个不同性质的经营糸统。

公益性项目追求政府目标实现和最大限度的社会效益；准经营性项目兼顾有限的经济效益；经营性项目则以实现经济效益为主要目标。

4.以政府信用为依托城投公司作为政府公益性和准公益性项目的代融资主体，自身的融资能力极为有限，必须积极争取与所承担任务相匹配的政府财政、土地、政策等支持，在此基础上积极运作各类政府资源才能够确保代融资任务的顺利完成。

同时以政府信用为依托进行融资。

5.需要强大的资本运作能力由于城投公司承担了大量的市政府公益性项目代融资任务，这种任务动辄数亿数十亿，单一融资模式很难满足建设资金需求，因此对于投融资创新、资源整合与建立多元化投融资格局具有非常迫切的需求。

因而，城投公司比一般企业更迫切需要强有力的资本运作能力。

三、城投公司发展中存在的问题由于运营时间、市场化程度以及创新意识的不同，我国的城投公司发展运作良莠不齐。

如何借鉴外地成功经验，理顺与政府的关系，解决资金矛盾，加快投融资体制改革，树立科学的发展观,为城市基础设施建设和发展作贡献，是城投公司可持续发展的当务之急。

目前城投公司发展面临的误区和困难有：（一）城建基础设施建设：部门分散、管理分散、资金分散，与相关主管部门职能交叉，阻滞了城投公司建立多元化融资体制的进程。

由于计划经济模式直接参与城市经营活动，为调动所谓的各方积极性，多方筹措资金，往往政府仍按把城建基础设施工程交给多个部门负责，这在短时间内保证了工程资金和进度，但从长远看，它所带来的资金分散、人力分散、管理分散却不利于城投公司开展资本化运作、吸纳民间资金、盘活城建存量、内外举债等多元化融资的尝试。

有些城投公司作为资金和资产运营的主体，与财政、城建、水务、市政、房产等有关行政主管部门发生了矛盾。

城建基础设施建设部门分散，资金、人力的分散，管理职能的交叉，使城投公司必须经历一个从小到大的缓慢的原始积累过程，而不能站在巨人的肩膀上，以庞大的资产，高起点地探索多元化融资体制，阻滞了城投公司建立多元化运作体制的进程。

（二）对原有国有资产的产权流动、资产变现运作乏力，缺乏经验经过长期投入，历史形成的城建存量资产(包括自然资本、人力资本和相关的延伸资本),在城市资产中占有相当大的比重。

由于过去政府或主管部门既是投资者，又是经营者，实际上这部分国有资产没有明确的业主，往往造成建设时热火朝天，建成后管理薄弱、无人管理，需要大量的城建维护补贴。

城投公司对这一部分已形成的国有资产行使出资人权力进行资产运行方面，尚末取得好的经验。

如何在资本市场上运用企业上市、转让、重组等手段来加快国有资产的产权流动，实现资产变现、融筹资金和转嫁风险等方面的工作尚未起步。

（三）管理模式滞后在城投公司成立之初，有些城市政府还无法摆脱计划经济的管理模式，表现为：项目建设政府直接参与经济活动，重建设、轻经营，重形象、轻管理，在财政体制上统收统支，资金高度集中。

支出大包大揽，不论大小项目，都必须按计划本子执行，即使实际情况发生变化，经费追加或调整都必须经过计划的调整，周期较长。

一方面城市建设项目过分依赖财政的投资，另一方面财政投下去的资金又没人监管，用款单位资金投资效益较差，没有形成可以进行资本流动的循环投资的体制，阻碍了市场体系的培育和发展。

（四）资金回收周期太长，使用效率低下作为一个可盈利或准盈利性投资项目，一般要经过投资(借贷)→经营→回收→还贷(有盈利)→再投入的一个过程。

由于一些城市中资金经过多个部门的道道关卡，不仅数量减少，使用效率大大降低，而且回收时间拉长，给企业再投入增加了压力。

如在一些城市中，城投公司主要承担的老城区旧城改造土地拍卖项目，从计委立项到土地拍卖后土地出让资金到位少说要一年。

如此长的周转期，捆住了企业再投入再发展的手脚。

（五）融资渠道单一，负债率居高不下一直以来城投公司主要是依靠银行贷款一种间接融资方式，以B T等小规模、不规范的直接融资模式作为补充，通过证券市场（股票、政府债券、企业债券、投资基金）或信托计划或特许经营权等较大规模的直接融资还未迈出实质性的步子。

由于公司的融资主要依赖银行，一旦国家收紧银根、地根，其融资压力巨大。

由政府投入的城建资产运营权没有得到充分落实，引起城投公司融资功能不够完善，对外融资多以银行的长短期商业贷款等负债方式进行。

一方面由于一些城建项目收益不高，引起银行慎贷程度越来越高，另一方面城投公司资产负债率越来越高，债务偿还难以保障。

有些城市的城投公司最近几年还贷本息逐年增高，且缺乏很好的债务偿还机制。

因此，继续靠负债融资不但难以满足日益增长的建设资金的需要，而且城投公司的可持续发展也受到一定的威胁。

四、解决措施及对策了解了城投公司的产生背景和存在问题的实质，针对城投公司负债经营，举步维艰的现状，城投公司如何尽快突出困境，实现可持续发展是当务之急。

（一）集约管理，整合部门资源，解决职能混淆问题作为城市基础设施投融资主体的城投公司，应将计划经济条件下各部门分散投资、分散管理的政府行为，转变为控股公司集融资、投资、建设和经营相结合集约管理的企业行为，彻底解决城市基础设施建设投资与经营责权不明，政企不分,职能混淆问题。

城投公司在城建资金运作的方式上，应按照城建项目收益性、准收益性、非收益性等不同性质，采取不同方式。

公益性、准经营性城市基础设施项目建设资金主要由政府投资，并通过城投公司行使投资职能，不足部分由城投公司筹集运作，政府的财政城建资金及土地收益，过桥过路费可作为偿还债务的保证；经营性城市基础设施项目的建设，可由城投公司作为项目发起人，吸引多元投资，也可由其他投资方投资建设，这可使让城投公司从繁琐的日常管理性事务中脱离出来，像某一旧城区拆迁项目，就可委托开发公司或其他项目公司操作。

城投公司组建运行必须符合现代企业制度。

（二）创新国有资产营运机制，加大资本运作的力度城投公司作为城建资金的运行主体、城建资产的运营主体、城建项目的运作主体，对原有城建国有资产，可以由政府收回产权，明确投资主体，授权城投公司代表政府进行经营，使得城投公司可以通过资本这个纽带，以出资人身份直接参与经营管理或委托管理，充分运用改组、转让、租赁等资本运作手段，建立国有资产经营管理约束机制，提高国有资产运营效率。

通过对资本价值形态的转化，即通过股权市场的流动、收购、兼并、重组、控股、交易、转让、租赁、拍卖等途径，将潜在的资本转化为活资本，通过资本层面的运作实现资本价值的升值。

（三）进一步完善法人治理结构、企业激励和投资、经营管理约束机制以资产为纽带，与各城建企业形成母子公司关系，通过控股或参股形式参与所属子公司和参股公司的经营，培育收益性项目，取得相应分配利益，产生城投公司的资金流入，保持公司的可持续融资能力，从而形成企业自我发展的良性循环机制。

有些拟建设的经营性项目，可以由城投公司拿出部分资金，联合对项目有兴趣的其它社会资本组成项目公司，作为项目法人，对外融资和进行项目运营。

项目建成后，视项目的市场发展潜力，既可以继续经营，也可以拍卖转让，以取得资产的更大增值。