关于我国房地产税收问题的若干思考

一、引言

在完善地方税体系和提高直接税比重的双重背景下，对居民住房开征房地产税的改革提上了日程。从2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”，到2010年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出“研究推进房地产税改革”，再到2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出的“完善地方税体系，逐步提高直接税比重……加快房地产税立法并适时推进改革”，兼具地方税和直接税特点的房地产税备受关注。

近年来，我国房价迅速上涨，房地产税改革也被赋予稳定房价的期待。2011年1月，上海、重庆两市试点对部分个人住房征收房产税。2013年党的十八届三中全会提出加快房地产税立法，2018年房地产税立法已写入五年立法规划。由此可见，决策层对房地产税调控房价仍寄予厚望，而理论界则对房地产税调控房价的效果争议不断。彭加亮等（2015）对上海市房价走势进行分析，认为虽然短期内房地产税对房价的抑制作用较小，但其抑制作用将逐年增强。而王家庭等（2014）认为，房地产市场调控仅依赖房地产税政策将存在较大的局限性，需结合其他手段综合调控。白文周等（2016）则认为房地产税对高价房有一定的抑制作用，但作为不动产税，其税收功能是否应该包括控制房价仍需进一步思考。本文聚焦于我国个人住房的房地产税改革（下文提到的房地产税均特指针对城镇个人住房征收的房地产税），从目前尚存争议的话题入手，以房地产税的税收收入归属、房地产相关税收与房价的关系、房地产税的税制设计等问题为导向，尝试为我国的房地产税改革提供一些辩证思考。

二、房地产税收入归属：国际经验与我国的选择

从世界各国房地产税的理论研究与具体实践看，房地产税构成了地方政府的主要财政收入来源。地方政府提供的公共服务（如优质的教育、便利的交通）与房产价值有联系，故而许多经济学家认为，房地产税适合作为地方政府的收入来源。例如，Richard Almy（2001）梳理欧洲的房产税体系，发现欧洲国家的房产税大多归于地方政府。Enid Slack et al.（2014）也指出，由于税基的不可转移性，房产税多由地方政府征收，以用于提供教育、交通等公共服务。

房地产税作为地方税种已达成共识，然而我国的地方政府包括省、市、县、乡四个层级，房地产税收入具体应归属于哪一级政府，还需进一步明确。值得注意的是，由于各国的政府治理体系不尽相同，英文语境下的“地方政府”（local government），与我国的地方政府差异颇大。以美国为例，分为联邦政府（federal

government）、州政府（state government）、地方政府（local government）三级。对比来看，我国则分为中央、省（自治区、直辖市）、地级市、县（市）、乡（镇）五级政府和财政，将省、市、县、乡统称为地方政府，与中央政府相对应。由此来看，我国之地方政府概念，大体上对应于很多国家的“州和地方政府”或“次国家层面政府”（subnational level）。况伟大等（2012）通过分析23个OECD成员国的房产税占各级政府财政收入的比重，认为房产税是地方政府（其实就是基层政府）而不是州和联邦政府财政收入的主要来源。表1中列出了9个联邦制国家的房产税在各级政府间的分配情况，可以看出，房产税大部分归属于基层政府。故而，在现时的中国，房地产税应作为基层政府（主要为县级和乡镇政府）的主要收入来源，而不能由省级和市级政府过多干预，其开征权与调整权也应适度向基层下沉。

1994年分税制改革以来，地方政府的事权与财权不匹配问题，始终没有得到根本解决。而房产不能被转移，也无法被隐藏，即使是空置的房产，其所有者也需缴纳房地产税，这使得房地产税相较于其他税种更稳定。以美国为例，2008年金融危机对以房产税为主体税种的基层政府之财政影响相对较小，各州在金融危机中也倾向于减少对基层政府的援助。故而房地产税可以为地方财政提供稳定的资金来源。

三、房地产相关税收与房价的关系：国际经验与中国现实

近年来，随着我国房价的快速攀升，以税收方式调控房价的观点不断涌现。本文通过辨析房地产相关的房产税、土地增值税和个人所得税与房价的关系，探讨利用房地产税抑制房价是否可行、有无必要。

（一）房地产税与房价关系的实证考察

房地产税是否可以作为解决高房价的一剂良方，国内外研究者一直争论不休。王敏等（2013）认为，开征房地产税可以在短期内降低房价，但有可能提高未来长期的房价。Tommaso Oliviero et al.（2016）通过分析34个OECD成员国在1970～2014年间房产税与房价上涨的关系，认为并没有证据证明房产税对房价的波动有稳定作用，房地产市场的繁荣与萧条同房产税无关。Byron F.Lutz （2008）和 Doerner W.M.（2012）等都探讨了房价和房产税的关系，一致认为，在以房产价值为税基征收房产税的国家，房产税收入会随着房价的上涨而提升，而对于征收房产税是否会抑制房价，则并无定论。

从国际经验看，美国、英国、加拿大等国征收房地产税主要是为基层政府筹集财政收入，而日本与韩国等东亚国家曾经将房地产税作为调控房价的手段。日本对个人拥有的房产征收固定资产税，标准税率为 1.4%，市政府可以根据相关规定自行确定具体税率。但由于日本二十世纪九十年代的房地产泡沫破灭，房地产税与房价的作用关系已然较难判断。1997年的金融危机使得韩国的房价下跌了45%。为了经济复苏，韩国政府出台了许多住房市场化措施，虽然激发了房地产市场的活力，但却助长了投机行为，导致了房价的快速增长。为了抑制高房价，韩国于2005年引入综合房产税，借此打击房地产投机行为，抑制房价。然而从近二十年来韩国房价的变化可知，2005年开征综合房产税后，房价并没有出现下跌，仅仅是增幅略有减缓，以综合房产税来稳定房价的目标并未实现。

从我国实践看，上海市和重庆市于 2011年1月开始试点征收个人住房房产税。上海市对本市居民的第一套房产免税，第二套及以上的房产以市场交易价格的70%计算，适用0.6%的税率。重庆市于 2011年发布房产税试点暂行办法，又于2017年进行修订，暂以房产交易价为计税价值，分别适用0.5%和1.2%的税率。而从国家统计局公布的两市2009～2018年住宅商品房每平方米的房价走势看，2011年个人住房房产税征收后，重庆市住宅商品房的房价不降反升，2014年房价有小幅下降，2016年又开始稳步上升；而上海市房价在2011年略微下降后又开始逐步上涨。由上海市和重庆市的试点可见，个人住房房产税对房价并没有明显且长期的抑制作用。

总体而言，在正常情况下，个人住房房产税改革对房价的影响有限，难以作为调控房价的手段。从这个意义上讲，只要住房刚需和购房抵御通胀风险的保值需求这一基本面不发生根本性变化，开征个人住房房产税就难以解决我国中心城市的高房价问题。

（二）我国土地增值税与个人所得税对房价的制约效果