促进我国重要战略性资源海外获取的体制机制建议_曾少军

*本文得到中国国际经济研究交流基金、美国铝业全球基金项目的资助，中国国际经济交流中心王军、徐占忱、刘向东、王冠群对 本文亦有贡献，特此致谢。
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量降低，需求升高，供需缺口逐步加大；油脂整体呈 现供不应求的状况。林产品方面：我国森林面积在 全球排位靠前，但是人均森林面积只有全球平均水 平的 1/6，只有俄罗斯的 1.75%；长期以来，我国的 原木供应难以满足国内木材需求的增长。
（二）容易引起国家间冲突 一国的地理位置及其所控制的自然资源会使 一个国家享有优势或处于不利地位，一个国家对外 依赖程度越高，受制于他国的政治风险越大。由于 各国都在追求资源的自我满足，因此对重要战略性 资源的争夺可能导致国家间的冲突，甚至是战争。 随着全球战略资源分布的不均，资源生产国和消费 国的不对称以及战略资源对于经济的重要作用日 益凸显，最终必将导致局部地区的动荡，进而使得 主要战略资源价格在一段时期内持续高位动荡。 （三）资源国政治风险和全球不安全因素 当前，国际政治安全形势复杂多变，各种政治 势力和安全威胁因素相互交织，影响着国际资源发 展战略。世界主要资源国大多经济发展滞后，民族、 宗教关系紧张，社会矛盾尖锐，加之外部势力争夺、 干预、操纵，极易发生政局动荡、政策转向和暴力冲 突。而我国进口的重要战略性资源主要来自动乱的 中东、非洲以及中亚地区，当地复杂的社会、政治、 安全环境使我国资源海外获取战略面临多重风险， 不仅影响我国资源的供应安全，也对我国与有关国 家的合作产生影响。 （四）技术水平低严重削弱我国竞争优势 在我国战略性资源海外获取由单纯资源贸易 进口向风险勘查、股权参与和并购等利益多元化方 向 发 展 的 情 况 下 ，由“ 走 出 去 购 买 ”到“ 走 出 去 生 产”的转变无疑对资源生产和利用技术的要求越来 越高，因此我国企业顺利实施战略性资源海外获取 的关键在于资源开发和利用技术的提高。当前国内 资源开发和利用技术虽有提高，但与国际先进水平 相比相距甚远。我国重要战略性资源企业资产规模 较小，产业集中度低，浪费资源现象严重，对国外资 源控制力不强。
（二）我国矿产资源供需形势 我国的矿产资源主要包括有色金属、黄金和铁 矿石。有色金属方面：我国有色金属行业正从国际 金融危机的阴影下走出，产量加快增长，但由于需 求 增 长 速 度 更 快 ，我 国 主 要 有 色 金 属 产 品 供 给 不 足。黄金方面：我国是世界第一大黄金生产国和第 二大黄金消费国。新中国成立以后，我国黄金产量 稳步上升，但波动较大。20 世纪 90 年代以来，我国 的黄金消费量迅速提高，黄金储备处于供不应求的 状况。铁矿石方面：我国铁矿石进口总额一直处于 高位，近些年正逐渐增加向南非的进口，而相应减 少了从澳大利亚、巴西和印度等国的进口。 （三）我国农林资源供需形势 我国的农林资源主要包括粮食和林产品。粮食 方面：我国稻谷产量已持续七年增加，年均增速为 3.37%；小麦和玉米的供求平衡逐渐由偏紧转变为 供略大于求；棉花出现供不应求；2010 年，大豆产
（四）我国其他资源供需形势 我 国 其 他 资 源 包 括 天 然 铀 和 稀 土 。天 然 铀 方 面：我国目前铀矿储量约 10 亿吨，在世界范围内并 不算多，而开采储量仅占全球总量的 1.2%左右。即 便未来加大铀资源勘查、开发力度，国内已探明的 天然铀地质储量仍然无法满足核电长期发展的需 求，天然铀供应也很难支持我国现行核电站维持运 行 30 年。稀土方面：目前我国是全球最大的稀土生 产 国 和 出 口 国 ，2010 年 各 类 稀 土 产 品 总 产 量 为 11.89 万吨，超过了全球产量的 96%。在稀土供应领 域，我国正根据环境承受能力，加强内部生产协调， 根据探明储量实施有计划的可持续开采。
四、促进我国重要战略性资源海外获取 的体制机制建议
（一）健全我国重要战略性资源国家管理体制 首先，建议设立专门机构落实政府决策。在能 源、资源、外交、商务等主管部门间建立一个跨部门 的协调机构，专门负责我国重要战略性资源海外获 取的专项事务；加强与联合国国际开发署的合作并
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（二）制定和强化各种金融支持政策 首先，增加对企业海外资源开发的融资援助。对 战略性资源开发项目，允许使用政府境外专项贷款 的比例更高一些，鼓励一般商业银行与国内大型能 源和矿业公司在境外资源开发利用上进行更密切的 合作，为境外资源投资提供更多的资金来源，建立战 略性资源产业投资基金。其次，通过产融结合加强跨 国资本运作能力。借鉴国际经验，积极推动产融结 合，加快与国内银团、交易所等金融机构的交叉持 股，并借助金融势力实现抱团出海，进而寻求高超的 资本运作办法。建立多个成熟、开放、透明、治理结构 规范并活跃的商品期货市场，提升我国企业的对外 议价能力。再次，建立海外保险体系和风险补偿机 制。对所投资国家或地区的经济状况、投资环境、产 业发展及市场情况加强风险评估与管理，积极建立 风险评估预警体系，加快建立海外保险体系与风险 补偿机制，从而提高海外投资的成功率和收益率。最 后，设立海外战略资源勘探开发投资风险基金。鼓 励、支持、吸引更多有能力的国内企业到境外进行战 略资源的勘探和开发，参与国际竞争。对基金的使用 和管理，按照风险共担、利益共享的原则，严格按项 目管理，建立全新的基金使用机制。 （三）拓展和维护资源通道，保障通道安全 通道安全事关重要战略性资源海外获取成败， 要确保运输安全、分散海运风险，需深入做好重要战 略性资源跨区域运输通道建设。第一，加快拓展多样 化的运输通道。为保障进口石油运输安全、分散海运
关键词 战略性资源 海外获取 体制机制
一、引言
重要战略性资源，是指一国国内匮乏但又是经 济发展所不可或缺的那一部分战略资源。它不仅关 系到国家经济安全，而且涉及政治和军事安全。如 果缺乏这些资源，在我国现有经济发展方式不做重 大调整的情况下，将难以保障经济的平稳发展，在 国际竞争中处于被动；我国的军事、科技同样会遭 受严重制约，成为崛起的羁绊。我国虽然地域辽阔， 资源丰富，但仍有部分对经济发展有着决定性作用 的战略资源供不应求,因此实施重要战略性资源海 外获取具有非常重要的意义。
三、我国重要战略性资源海外获取的主 要障碍
我国既是资源生产大国，也是资源消费大国。 随着我国国际地位的提升、大国地位的确立，一些 国家和政客不断宣扬“中国威胁论”，这给我国重要 战略性资源海外获取带来了很多阻碍。目前，我国 重要战略性资源海外获取的主要障碍有如下几点。
（一）受到资源国鼓噪“中国威胁论”的干预 重要战略性资源问题政治化趋势日益明显，资 源国往往以“中国威胁论”干预我国重要战略性资源 海外获取活动。2002 年 12 月，中石油参与俄罗斯斯 拉夫石油公司竞拍事件中，资源国政治势力以“中国 威胁论”抵制中石油集团的海外投资项目，迫使其退 出竞拍。2005 年中海油集团收购美国的优尼科事件 同样惨遭失败。2009 年中铝集团投资澳大利亚力拓 集团，在力拓集团整体持股比例由 9.3%增至约 18%， 并将提名 2 位非执行董事进入力拓集团董事会。受 澳大利亚政客和媒体的影响，最终力拓毁约与其本 国必和必拓集团建立合资企业。从这三个例子可以 看出，一些国家打着维护国家安全的旗号，干涉正常 的国际合作，保护主义盛行，给我国重要战略性资源 海外获取造成很大困扰。
风险，实现运输多样化及加快石油管网构架建设是 我国的基本出路。例如，可以促成向西延伸中哈管线 至滨里海地区的阿特劳，进而建设里海油区通往我 国的管线。第二，尽力维护海外能源运输通道安全。 为有效维护海外利益和能源通道安全、打破敌对势 力潜在的能源封锁，建议将谋求大陆及岛屿周边 200 海里（专属经济区）的绝对制海权作为国家海洋战略 的基本目标，在此基础上进一步拓展海上战略空间， 保卫不断增长的海洋权益。第三，强力捍卫周边海域 的资源所有权。我国军队在捍卫海洋权益方面发挥 “守护神”作用，海上军事斗争准备应在立足于稳住 台海重点方向的同时，敢于在某些有争议的海域显 示前沿存在和威慑力量，以“能战”之实力达成“免 战”之目的。第四，积极建设煤炭港口运输大通道。对 于海外煤炭资源获取，要将其运回国内还必须建立 完善的港口航运体系。应该力促国内外控股的煤炭 码头泊位的深水化、大型化以及基地化的发展，使其 成为国家煤炭应急储备基地。第五，借助政治、外交 等手段确保稳定供应。我国应综合运用政治、经济、 外交、军事等手段，沉着应对，巧妙周旋，交替并用， 以尽力保障海外能源的安全和稳定供应。
（四）开展全方位的资源外交 建议我国充分发挥地缘政治优势，在全球重要 战略性资源配置中占据有利位置，提高我国利用国 外重要战略性资源的安全性和经济性，谋求世界重 要战略性资源地缘政治中我国最大的资源利益。第 一，积极推动企业间开展资源互换。未来可以周边国 家为重点，以在全球重要战略性资源供应格局中占 据关键地位的资源大国为关键，以资源丰富的发展 中国家为基础，全面开展资源外交。第二，充分发挥 国际资源平台作用。我国要在相关国际组织中发挥 更重要的作用，同时进一步发挥区域平台的作用，加 强双边合作。第三，重视周边战略。在北边，应该点面 结合，借力打力，使其相互制衡，不能过分依赖某一 方面。在南边，总体上应远交近争；在东北亚，与日本 在竞争中合作，与韩国在合作中竞争。在西边，需要 重视、关注印度，印在铁矿石方面有我可用之处，但 在能源方面，将是我潜在的冲突对手。第四，通过资 源外交，实现获取来源多元化。我国海外资源进口方 式应多渠道，把现货购买、远期合同（或期货交易）与 建立国外供应基地相结合。同时在进口来源上应多
积极参与其工作；加强国家对重要战略性资源信息 机构的财政支持，建立完善高效的信息搜集分析系 统。其次，充分发挥行业中介组织作用。一方面开展 能源战略及政策的基础研究工作；另一方面建立和 完 善 社 会 中 介 服 务 体 系 ，积 极 培 育 金 融 、法 律 、会 计、咨询等市场化中介组织，积极为企业海外并购 提供规范的中介服务。再次，鼓励多元化主体参与， 支持民企“走出去”。鼓励多元化的主体参与海外资 源获取，旨在降低资源开发“走出去”的前期风险， 减少海外地质调查、风险勘探的长期财政专项资金 的消耗。最后，探索与资源所在国的合作机制。可以 通过技术合作和经济援助等方式，加强与资源国的 合作，鼓励国内企业积极参股海外战略资源开采， 积极探索与资源生产国建立战略伙伴关系。