我国政府效率的现状_成因及对策思考

2005年10月第13卷第5期

成　都　行　政　学　院　学　报

Journal of Chengdu Institute of Public Administration

Otc.2005

V ol.13.N o.5

我国政府效率的现状、成因及对策思考

雍继敏　陈莉萍

(中共成都市委党校,　四川　成都　610081)

摘　要:在经济全球化背景下,更加激烈的国际竞争对我国政府提出了新要求。提高政府效率,发挥政府的有效作用,成为提升我国国际竞争力并为我国发展赢得先机的关键“内生变量”。本文分析了我国政府效率的现状与成因,从建立企业化政府、推进政府管理创新、降低行政成本、依法行政、发挥政府有效作用等方面,提出了构建效率政府的对策。

关键词:政府效率;政府作用;对策措施

中图分类号:D630 文献标识码:B 文章编号:1008-5947(2005)05-0010-03

政府与市场从来就像一对连体婴儿,共存共荣,发挥着各自的作用。发达国家在全球化竞争中一直保持着强大的国际竞争优势,一个最重要原因就是政府管理水平与管理方式占据优势,政府效率普遍较高,政府发挥了有效的积极作用。于是人们发现,在各国进行国际竞争力较量的背后附着有政府竞争力,其核心又是政府效率竞争力,主要体现在政府对企业发展环境的支持能力。正因为如此,人们视公共行政为国家发展的“最稀缺资源”和国家的现实竞争力,从而提高政府效率应成为发展国家业绩的一种本源性解释框架。①换言之,政府效率是决定一国整体国际竞争力并为该国发展赢得先机的关键“内生变量”,政府发挥作用的基点应是创造和维护有效的市场机制和公共环境,从而增强本国的国际竞争力。从这个意义上讲,市场的有效性反映了政府的有效性,而政府的有效性很大程度通过市场的有效性作出评估。

目前,我国政府运作缺乏市场效率,而市场运作又缺乏公共支持,政府效率及政府有效作用的发挥还不适应国际竞争的要求。为此,建立一个具备卓越竞争力,具有崇高历史使命感和强烈社会责任感,使国民充分信赖的高效政府成为深化政府改革的重要课题。

一、我国政府效率的现状与成因分析

所谓政府竞争力,是指一国一行政辖区政府领导区域经济和社会发展,并参与国际或地区竞争、分享人类福祉的能力。具体而言,政府竞争力包括政府的宏观调控能力、政府行政能力、社会稳定能力、提供新的制度安排能力和制度创新能力等。而政府效率竞争力,根据瑞士洛桑国际管理开发研究院I M D报告的观点,它是从提升辖区综合竞争力的政府管理效率角度,对公共财政、财政政策、货币政策、政体组织、企业、市场保障组织、教育进行的系统评价。②

二十世纪四十年代,西方学界对政府效率的观点主要集中在两个方面:一是强调政府活动的“量”,认为“投入产出”是衡量政府效率的核心尺度,即强调政府的经济效率;二是侧重政府活动的“质”,认为要从外部来认识和评价政府活动,即强调政府的社会效率。在我国,政府效率的概念大多强调数量与质量的统一、价值和功效的统一。如《中国大百可全书・政治学卷》给“行政效率”(在此与政府效率同义)下的定义是:“在一定时间、空间内行政活动付出的代价与取得的成果之间的比率”,并且“判断行政效率的高低是很复杂的,不限于计量人、财、物等投入和产出的比率,还包括对社会效益的评估。”③可见,政府效率的定义实际包含了两个内容:一是政府成本与政府收益的比率;二是目的与手段的正当性,强调社会效益结果正当性的价值取向。因此,所谓政府高效,即是这两个内容的有机结合,它主要包括政府效能、效率、成本和责任。

从1997年至2002年I M D报告关于49个国家和地区国际竞争力评比的排名情况来看,在我国国际竞争力最具劣势的20个竞争指标中,有10个分布在政府效率,集中表现在对外开放上政府态度比较审慎,开放力度不够;而这几年我国政府效率排名分别为14、19、31、32、35、30,呈逐年后移现象。其实,我们自己更清楚我国政府效率的劣势所在,比如:公共物品数量少、质量较差,公共投入多、产出少;政府职能转变“漂浮”,贪恋于公共权力的“含金量”;行政性干预和管制依然过多,社会管理和公共服务改革滞后;政府依法管理体系脆弱,执法不严、不公、不明现象难除;地方保护主义屡禁不止,以至国家利益地方化、地方利益部门化、部门利益个人化

[收稿日期]2005-09-14

[作者简介]雍继敏(1958—),汉族,女,四川大邑县人,中共成都市委党校(成都行政学院)法学教研部副教授,主要从事行政法学、经济法学研究;陈莉萍(1963—),汉族,女,中共崇州市委党校教师。

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倾向严重;官僚主义、形式主义、

“三乱”现象不止;缺少一支能驾驭现代市场经济条件下宏观调控和政府运作的人才队伍等等。

我们认为,我国政府效率低下的原因主要有以下几点:第一,政府垄断公共物品的生产,缺乏外部竞争压力,失去提高行政效率的内在动力,使政府效率大打折扣。第二,我国长期形成的“全能政府”、“无限制政府”管理模式使政府机构庞大,人浮于事,再加上政府成本与收入的分离以及政府效率的难以量化,容易引发政府行政成本增加和资源浪费。第三,政府行政管理层次和横向职能交叉太多、职责不清等问题,造成部门之间制约有余、配合不足和效率低下。第四,政府理念、信念与信仰失落,致使一些政府工作人员“以民为本”的公仆意识和求真务实的工作作风淡化,降低了政府服务水平和质量。第五,政府的自利性、政府领导任期制、地方保护主义等,导致了人民利益与政府自身利益、国家利益与公职人员利益、近期效率与发展效率、局部效率与整体效率的矛盾,降低了政府管理效率。第六,行政监督不力,行政决策和执行的随意性,使腐败官员有了可乘之机。第七,政府效率评估内容不成体系且过分注重经济指标,对社会全面进步和人的全面发展关注不够。

二十世纪九十年代以来,西方各国开始了一场影响深远的政府再造运动。以英美为主角的发达国家,通过以绩效评价为核心的行政管理创新,围绕政府效率、公共责任和顾客导向,按照“三E”(节约、效率和效能)标准,建立起“掌舵式政府”、

“企业家式政府”、

“顾客驱动式政府”、

“全方位质量管理政府”,使政府“更有回应性、更有责任心、更富有效率”,能应付无法预知的挑战、具有自我更新机制、不断提高自身效率。④在同一时期,我国政府改革采用机构和规模改革的方式进行,虽然也取得了很大成效,但“行政———控制型管理”方式还没有得到根本改观,权力高度集中、严格的规章制度、过程取向的控制、官吏的非人格化等,还仍然严重制约和影响着政府效率的提高。当今世界,公共行政国际化趋势日益显现,借鉴西方政府再造的成功经验,进一步转变政府职能,改进管理方式、提高行政效率,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制,既是我国新一轮政府改革国际化路径的事实前提,也是我国政府管理与世俱进、与国际接轨的客观要求。我国政府越能迅速调整自己,就越能适应WT O和经济全球化的挑战,我国受益的时间就越早,收益就会越大。可以说,我国对有效政府的期盼从来没有像今天这样强烈。

党的十六大提出的“全面建设小康社会”的奋斗目标包括了四个方面的内容:一是经济指标,如G DP 指标;二是政治指标,民主法制指标;三是人的全面发展指标;四是可持续发展指标等。党的十六届三中全会提出,要按照“五个统筹”的科学发展要求,“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用,增强企业活力和竞争力,健全国家宏观调控,完善政

府社会管理和公共服务职能,为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。”⑤党的十六届四中全会又进一步对党和政府提出了提高“五个”方面能力建设的要求。这一系列大政方针无疑为提升我国政府效率并发挥政府的有效作用指明了方向。

其一,政府效率评估体系要改变片面强调经济指标的做法,树立正确的政绩观,体现浓厚的人本精神,实现从“效率优位”到“质量优位”的转变。人本精神下的政府效率评估指标主要包含以下内容:必要的经济增长指标;经济规划、建设的水平和质量;公共设施完善程度;环境绿化、美化程度;科技文化、教育和社会公用事业发达程度;公民文明素质;国家或地区的现代化水平等等。

其二,政府推动经济社会发展的有效作用主要体现在:一是政府作用与其能力相当,主要做好诸如法律基础、政策稳定、社会服务、基础设施建设、保护弱势群体、环境保护等基础性工作;二是坚持五个“统筹”、构筑和谐社会,重视宏观调控、减小经济波动,实现公有制经济与私有制经济比翼齐飞,搞好分配关系、实现贫富不殊,形成开放型经济管理体制。

二、构建效率政府的思路

高效政府主要具备以下特点:用相同或更少的行政资源生产或提供较高质量、满足需求的公共产品和公共服务;主张公共服务社会化、市场化,强调政府与公民、国家与社会之间的良性互动关系;政府角色和职责以市场为取向,具有企业精神和竞争机制,行政运行灵和并极易调节以适应新的环境;缩减管理层级,优化工作流程,减少内部的繁文缛节;放松对公务员的规制,相信并依靠公务员的责任心和能力来开展创造性工作,促进和鼓励他们成功;政府在民主和法治机制中运转,追求行政效果和公众满意。建设效率政府,应当围绕这些方面而采取以下相应对策和措施。

第一,转变政府职能,建立企业化政府。企业化政府的基本特征是重视成本效益关系,强调顾客导向,强调市场机制,重视选择和竞争,突出创新与改革。实现企业化政府的途径有三:一是政府职能从管理型向服务型转变。服务型政府把以人为本的服务理念、依法行政的服务准则、顾客导向的服务模式、绩效评估的服务考核、过错追究的服务责任等全面体现在政府的各项工作之中,要求政府在加强经济调节、市场监管职能的同时,更加注重履行社会管理和公共服务职能。因此,无论是政府官员还是普通公务员,要牢固树立顾全大局、忠于职守、诚实守信、公道正派、无私奉献的行政道德观;心为民所想、情为民所系、权为民所用、利为民所谋的行政权力观;相信群众、依靠群众、关心群众、服务群众的行政群众观,切实把科学行政、民主行政和依法行政原则贯彻落实到各项具体工作中去。二是实现公共部门非垄断化。具体形式有建立新的竞争实体、经营范围分割、控股比例限制、开放基础设施、价格控制、标尺竞争、经营分散化、市场检验以及对权力的限制,如限制政府部门的管制和审批权力,从制度上减少

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