公文的特点和作用

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(二)公文的特点和作用1．公文的特点公文作为一种特定文件，具有特定功能，因而也就有自己的特点。

把握这些特点，对于起草、审核、讨论、处理都是有益的。

(1)内容上鲜明的政治性和政策性在阶级社会里，国家政权有两方面的任务：一是进行阶级专政，一是进行社会生产、生活的管理。

公文是国家政权进行治理、管理、协调管理系统的书面工具；是政党和团体进行政治活动、党务活动和自身管理，协调与其他党派团体关系的书面工具；是企业事业部门进行有效管理、协调管理系统以及与国家、政党、部门关系的书面工具。

因而，公文的内容是由国家、政党、团体和企业事业单位的行动意图、公务活动决定的，代表了它们的政治意向和根本利益，所以带有鲜明的政治性与政策性。

公文的政治性是其从属性的表现，它决定于政党、政权、团体、企业事业部门的政治性，反映了他们的政策。

我国是一个人民民主专政的社会主义国家，我们党是一个为人民服务，以实现社会主义、共产主义为宗旨的执政党，群众团体和企业事业部门是在这样的党领导下和这样的国体中，所以，从整体上说，公文必须传达贯彻党和国家的方针政策，在政治上要代表和维护人民的根本利益，为实现人民民主专政、巩固社会主义、加速四化建设服务，而绝不可违背它。

(2)效能上的法定权威性和行政约束力公文的“公”是说它不是哪一个人制发的，而是法定机关制发的。

就是说，它以法律为后盾，受党章国法的保障；而制发它的机关和负责人是各级党的组织、国家政权或团体、企业事业部门的代表，制发权是根据法规章程、通过一定手续赋予的。

因此，特定机关所发的公文，就是代表这一级机关法定的职权；凡是在规定职权范围内制发的公文，就是代表一级机关发言，具有法定的权威和行政约束力。

这就是说，它有法规和行政的强制性，有关机关和人员，必须严肃对待，认真理解、处理、遵循和执行。

当然，是指令性贯彻执行的，还是指导性供参考知照的，都有明确规定和不同文种。

这一点使它区别于一切文章。

(3)体式上的程式化和规范化公文是一种特定的以说明为主要表达方式的应用文体。

在长期实践中，由于权威性、严肃性、准确性和效率的要求，形成了独特的程式和规格。

首先，它有着统一规定的种类、名称和格式。

一种公文适用于一定的范围，表达一定的内容，具有一定的作用；其次，它有着一定的格式——文面一般由文头、行文、文尾三部分组成，每部分的构成都有大致的规范，不仅语言、文风自成一格，每一种的行文都有自己的一些特点或格式。

最后，它的用纸、书写、印刷装订也都有统一的规定。

这些都由主管机关以《公文处理办法》和《公文处理条例》统一规定下来，有些机关系统还据此和本系统实际情况结合而拟定了实施细则。

当然，熟悉之后可以变化、创造，但不可“失体”、“出格”。

此外，一个机关的公文格式——版头、版面、字型、行距、尺寸等，也要规范，一经确定，不要随便更动，有助于保持严肃性和易于识别。

(4)使用上特定的作者和范围、时限公文有特定的作用，就是法定的作者，是能依法以自己的名义行使权力和承担义务的机关、组织或个人。

机关内分工的起草人，不能看作是法定的作者，而是捉刀代笔者。

法定的作者是制发公文的党政机关、人民团体、企业事业部门，它们是依据法律、条例、决定、章程建立和存在的。

它们可以在职权范围内，根据需要制发公文。

公文可以用机关名义发布，也可以用领导人个人名义发布；但是用领导个人名义，不是他个人的私人身份，是法定机关的法定负责人的身份。

他是作为职权的代表制发公文的。

公文是解决现行工作中实际问题的，就是说，它解决的只是制发机关管辖、涉及的一定范围、一定时期的现实问题，所以有其实用的范围和时限。

范围是指，一件公文——不论下行、上行、平行，都有一定的接受人、执行人和适用范围，是权限所至和关系所及，不是无边无沿的。

本省的管不了外省，工会的管不了妇联，农业文件管不了百货公司发奖金，企业文件管不了大学招生。

时限性，一方面是指公文是解决当前问题的，要快，往往限期传达执行；另一方面，时效上也不是永久的，某一项现行工作、现实问题解决了，该项工作中的公文的作用也就结束；或者由于时间检验，发现原文件不够妥善，以及时过境迁，情况发展变化了，又有新的文件发布，原有公文使命完成，不再发挥现实作用。

这都要立卷归档，成为档案。

如，1990年9月中发[1900]15号文件《中共中央关于加强党校工作的通知》，因中发[1994]5号文件《中共中央关于新形势下加强党校工作的意见》和中发[1995]11号文件《中国共产党党校工作暂行条例》的发布而效能终止，变成历史文献。

当然有些公文要管一个相当长的时期。

(5)语言与文风上的准确与庄重由于公文的效力和功用及其政治性与权威性，形成了它在语言和风格上的特殊要求。

语言上特殊的要求就是非常准确。

反映客观事物要实在，有就有，没有就没有；提法要有分寸，一是一，二是二；判断要明确，是就是，非就非。

用准确的词句、准确的标点表达出来以后，绝不能有第二种解释，不能产生误解或歧义。

风格上要庄重，就是诚恳郑重、严肃可信；要通俗，就是让有关人员一看就懂；要明朗，就是理论联系实际和高效实干基础上的“斩钉截铁”风格。

绝不可轻薄油滑、装腔作势，滥用典故，玩弄名词术语，更不可随随便便、马马虎虎、不负责任，也不可夸张描写。

上面举的国民党XX市教育局的七言布告，就是极好的反面教材。

2．公文的作用公文的作用，总的说是传达贯彻方针、政策、宗旨、意图，联系和处理机关工作，保证公务活动有效进行。

具体而言，是多方面的，举其要者如下。

(1)决策与领导作用党政机关或群众团体、企业事业部门，按照党和国家以及本部门总的政治意图、活动宗旨进行工作时，随时有一些意图、决策、具体做法要报告上去，推行下去，传达出去，得到法定的批准、颁布、执行、交流，就要借助于公文。

这是它最主要的作用。

要注意的是，并非事无巨细都要写公文，也并非把一些举手之劳或者就在一个楼里，“履屐之间”“吁嗟可办”的事，都要来一番“公文旅行”；而是要有审批手续，需立此存照，或事关重大，或具有法规准绳作用的，才制发公文。

(2)强制执行和处理的作用公文是机关意图和决策的体现，一经制发以后，就有强制执行、处理的作用，有关部门和人员不能置之不理。

下行公文，下级机关和有关人员必须执行；上行公文，上级机关和有关领导必须处理回答，不能像旧社会那样“不了了之”，没有下文；平行公文，有关机关、单位必须认真处理答复。

否则，就是失职。

当然，公文的执行处理要靠干部和有关人员的高度责任感和自觉性。

但是，它有法规作后盾，不执行的要督促、批评，甚至给予法纪处分，造成损失的应予追究，甚至要以“渎职罪”起诉、判处。

有的还有行政诉讼法明确管着。

即使说明是提供情况、经验，以供参考或参照执行的，也不能置之不理。

(3)依据和凭证作用党政机关和团体、企业事业机关，都是在自己的体系系统中工作的。

公文是这个系统中按照党和国家统一意志协调行动的依据和凭证，是体现领导被领导的关系，发挥指导被指导作用的。

任何一级机关的工作都不是随心所欲的，都是在法定的职权范围里有领导地开展的，任何一项工作都要有依据，检查判断功过是非要有凭据。

这依据和凭证就是体现上级决策、反映下级情况的公文。

它是工作的依据和准绳，没有依据就无法工作，没有准绳就掌握不住分寸、火候。

下级根据上级的命令、决定、指示、批复、批准的计划等开展工作；上级根据下级的报告、请示、意见，有针对性地处理、答复、审批，并进而检查其执行情况；平行的机关单位，凭借来文机关的公函、电文、通知解决问题和答复交代。

离开公文，就失去文字依据和检查凭证。

当然，这不是要人“照抄照转”，离开“红头文件”就不能工作，它不是缰锁，是指导人们放手大干的。

(4)联系与沟通作用各个机关上下左右之间，可以通过公文进行联系，知照情况、交换情报、交流思想、协调行动，以有秩序、有效率地开展工作。

比方说，上级机关通过下行公文指示下属机关如何开展某项工作；下级机关在执行中遇有需要上级了解、解决、决定和批准的事项，以上行公文请示上达；上级机关经过研究立即批复，知照下级；下级再以实行情况上报。

再如，有的情况除下属主办机关或上级领导机关外，还要知照到一定范围，或欲其贯彻，或欲其了解，就要在主报之外报送到这个范围，或批转、转发，或用通知、通告等一体周知。

当然，这也不是说一切都要制发公文，它只是一种公务活动中必要的需立此存照的沟通、联系方式。

(5)宣传与教育作用我们的党政机关、人民团体、企业事业机关通过公文传达、布置工作时，不是简单地强制，而是说理的，不是“民可使由之，不可使知之”，而是让下级、上级、有关干部群众、工作人员知其然又知其所以然。

因此公文本身就是一种宣传教育工具，宣传路线、方针、政策，宣传为什么要做、为什么要这样做的道理。

当然这和报刊上的理论文章、新闻报道是不同的。

大体说来，有些公文，像传达党和国家方针、政策的，部署工作指导行动的，本身就是方针政策，还有些则是方针政策的具体体现，其中要阐明指导思想，讲清道理，说明作法，当然不是长篇大论，但却还是可以起到提高认识、统一思想的作用。

这是对干部群众进行宣传教育的一条重要渠道。