《太湖流域生态环境治理体系建议》

《太湖流域生态环境治理体系建议》

太湖流域位于我国沿海与沿江两条生产力主轴线的结合部，区位优越，经济实力雄厚，无论是在长江经济带还是在全国都具有举足轻重的地位。xx年，太湖流域人口占全国总人口的4.4%，国内生产总值占全国的9.9%，人均生产总值是全国平均水平的2.3倍[1]。当前，流域经济社会持续快速发展，而流域生态环境治理体系和治理能力现代化是实现流域一体化和高质量发展的重要前提。近年来，太湖流域生态环境治理取得了一些积极进展，但污染排放、生态破坏、环境风险等问题仍较为突出，生态环境形势依然严峻[2]，流域生态环境治理体系不健全是其重要原因。党的十八大以来，特别是xx年国务院机构改革后，太湖流域生态环境管理体制改革顺应了流域生态环境统一监督管理的要求，流域生态环境领域“九龙治水”的痼疾得到一定程度的缓解，但仍无法完全满足太湖流域共抓大保护的现实需求，未来亟需健全流域生态环境治理体系。

太湖流域生态环境治理体系现状

流域生态环境治理体系可以理解为政府、市场和社会在法律规范和文化习俗基础上，依照生态系统的基本规律，运用行政、经济和社会管理的多元手段，协同保护流域生态环境的体制、制度体系及其互动合作过程。当前，太湖流域生态环境治理体系已初步形成，主要体现为：在政府层面，太湖流域生态环境管理体制改革取得重要进展。xx年8月，生态环境部“三定”方案提出太湖流域生态环境监督管理局作为生态环境部设在太湖流域的派出机构，主要负责流域生态环境

监管和行政执法相关工作，实行生态环境部和水利部双重领导，以生态环境部为主的管理体制。xx年5月，生态环境部太湖流域东海海域生态环境监督管理局（以下简称“生态环境部太湖流域监管局”）挂牌成立。同年8月，生态环境部太湖流域监管局“三定”方案正式印发，从主要职责、内设机构、人员编制等方面作出了规定。在市场层面，太湖流域两省一市各级财政安排专项资金并带动社会资本投入太湖治理。以江苏省为例，xx年，省级财政每年安排20亿元的太湖治理专项引导资金，地方财政拿出10%～20%的新增财力同步配套，重点支持《太湖流域水环境综合治理总体方案》及其实施方案中所列的工程项目，以及省政府提出的年度治太重点任务。十年十期共支持了6400多个项目，累计投入省级专项引导资金约180亿元，带动全社会投资超1000亿元。在公众层面，太湖流域生态环境治理的多元参与局面逐步形成。例如，浙江嘉兴建立“大环保、圆桌会、陪审员、点单式、道歉书、联动化”的公众参与模式，公众参与涉及环保宣传、抽查监督、决策咨询、评审评估等环节[3]。在此过程中，环境保护社会组织在动员、吸纳、组织公众参与流域生态环境保护方面发挥了重要作用。上海市、江苏省通过信息公开、民意征集、圆桌对话、舆论与社会监督等方式，引导公众参与太湖流域生态环境治理，并鼓励环境保护社会组织通过违法违规行为举报、生态环境保护宣传、环境公益诉讼等方式参与太湖流域生态环境保护。

太湖流域生态环境治理体系存在的主要问题

法律体系有待进一步健全一是法律法规对流域机构职能的界定

需要调整。太湖流域生态环境管理体制改革后，相关流域机构的主要职能和机构设置发生了变化，流域水功能区划编制、流域内入河（海）排污口设置、流域生态环境监测、流域生态环境保护监督等工作的责任主体需做出相应调整。二是《太湖流域管理条例》自xx年开始施行，有关条款对破坏流域生态的规定较为薄弱，导致生态领域执法监管的法律依据不强。三是对《太湖流域管理条例》的执法监管有待加强。地方政府对流域生态环境进行保护的责任和流域生态环境保护的监管责任需落实。缺乏真正的流域生态环境保护综合规划一是太湖流域生态环境保护规划不统一。太湖流域涉水生态环境保护规划版本较多，包括《太湖流域水环境综合治理总体方案》《重点流域水污染防治规划》、水利部太湖流域管理局组织编制的《太湖流域综合规划》《太湖流域及东南诸河区水资源保护规划》《太湖流域水功能区划》等，各规划间既有相互重叠，也有未覆盖到的领域，甚至还有抵牾之处。二是缺乏规划实施的监督机制。流域规划往往缺乏强制性和规范性，约束力和权威性不够，使得违背规划的现象时有发生。多方参与的范围和深度不足一是政府在太湖流域生态环境保护中占绝对主导地位，此种管理模式虽然发挥了重要作用，但面临综合成本较高、保护成效不足等问题。企业和公众参与仍显不足，已有参与方式大部分集中于末端环节，在公共决策、规划编制、政策制定、考核问责等方面参与的深度不足。二是企业和公众参与缺少明确的程序性安排，参与度一定程度上取决于有关流域机构和地方政府的“自由裁量”。三是现有两省一市生态环境部门和生态环境部太湖流域监管局内部，有

的承担了部分生态环境治理功能，但不具备综合推动实施流域生态环境治理的职能。未建立多元化资金投入机制一是地方政府对太湖流域生态环境保护的资金投入不足。近年来，随着地方经济增速放缓，难以再像前几年一样继续保持太湖流域生态环境保护高投入，流域生态环境保护项目相应大幅减少。例如，xx年，江苏省财政厅下达的太湖流域水环境综合治理省级专项资金由往年的20亿元下降至12亿元。二是市场化手段的使用和创新未能和社会经济变革同步。太湖流域生态环境保护的相关机构/机制往往将目光仅仅聚焦于保护，在取得保护效果的同时却容易忽视发展，无法将“绿水青山”有效地转化为“金山银山”，导致保护效果难以长期持续。由于缺少必要的制度安排，企业和社会各界对太湖流域生态环境保护的资金投入严重不足。跨部门、跨区域生态环境保护协调机制尚不完善一是生态环境部太湖流域监管局与流域内其他相关机构/机制的合作方式尚未完全建立。二是太湖流域河长制的跨省协调主要限于水利系统内部，河长制尚未完全融入现行的太湖流域生态环境管理体制中[4]。三是跨区域协同治理力度有待加强。目前，太湖流域的水污染防治仍以行政区域管理为主，体制上难以协调污染物排放量超过流域环境容量的问题，导致各行政区污染防治责任不够清晰、跨界水污染问题难以彻底解决。

建立太湖流域生态环境现代化治理体系的建议

总体来看，太湖流域生态环境治理体系建设已进入攻坚期和深水区，今后的改革必然触及部门和区域利益的藩篱，过去单项突破或局部突进的改革方式已难以适应新形势的要求，必须进行系统性改革。