设立行政法院热的冷思考

设立行政法院热的冷思考近年来，人民法院面对行政诉讼困境，不断创新行政审判体制和工作机制，但效果不够理想。

很多学者认为设立独立的行政法院是破解行政诉讼困境的良策，但我国《宪法》和《人民法院组织法》并未对设立行政法院提供充分的法律依据，域外行政审判体制不能成为我国设立行政法院的理由，我国历史上出现的独立的行政诉讼组织形态仅是形式意义上的行政法院，不足以借鉴、参考。

在我国，行政诉讼困境的突破并非设立行政法院所能担当。

设立行政法院并不是实现行政审判专业化的必由之路，其成本也需要理性考量。

标签：行政审判；行政法院；行政诉讼法我国《行政诉讼法》开始实施于1990年，迄今已有二十多个年头。

随着社会的发展，该法在实施中凸显诸多与现实不相适应之处。

立案难、审理难、执行难，已经成为我国行政诉讼的三大“顽疾”。

为了克服行政审判体制的弊端，学界和司法实务界提出了设立行政法院的动议。

①有学者提出，将相对独立于地方政府的铁路运输中心法院进行改造，由其受理行政案件。

②有学者认为，目前的跨区域管辖行政案件是对未来行政法院的初步探索。

③2014年11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了关于修改《行政诉讼法》的决定，修正后的《行政诉讼法》将于2015年5月1日起施行。

根据新《行政诉讼法》的相关规定，结合全国人大常委会办公厅2014年11月举行的“详解新行政诉讼法焦点热点问题”新闻发布会的相关内容，可以发现设立行政法院的思路已经深深影响我国行政审判体制改革的走向。

我国法律体系已经基本形成，对于新《行政诉讼法》中的有关规定以及最高人民法院积极探索跨区域管辖行政案件的实践，我们需要冷静思考、认真对待。

一、现行行政审判体制下的探索多年来，人民法院面对行政诉讼困境，不断创新行政审判体制和工作机制。

自1990年《行政诉讼法》实施以来，最高人民法院先后制定了18件涉及行政诉讼的重要司法解释，发布了16件相关司法指导性文件和200余件法律适用问题的批复。

近年来最高人民法院主导、地方各级人民法院积极参与，努力推进行政诉讼管辖制度改革，试行异地交叉管辖、指定管辖和相对集中管辖。

这些措施基本上是围绕行政管理区与司法管辖区适度分离的思路展开的，取得了一定成效。

如浙江省台州市中级人民法院从2002年开始对行政案件试行异地交叉管辖，从官方发布的统计数据来看，异地管辖案件的原告胜诉率为35.14%，而同期由当地法院管辖的案件的原告胜诉率仅为13.95%。

海南省将被告为市县级政府的案件提级管辖后，行政案件数量明显增多，原告胜诉率也大幅上升。

但是，上述管辖改革措施实行一段*基金项目：江苏省高校哲学社会科学重点研究基地苏州大学公法研究中心重大招标项目“行政程序与行政诉讼法律制度研究”（2010JDXM040）。

黄学贤，男，苏州大学王健法学院副院长，教授，博士生导师（苏州215006）。

时间后，其“试行效应”逐渐递减，甚至出现了试行法院的原告胜诉率低于非试行法院的反常情况。

在交叉管辖实践中，据一些法院反映，交叉管辖无法避免行政机关之间互相打招呼，从而使被告间接地对管辖法院施加压力的情况发生。

最高人民法院对提级管辖进行调研后发现，采取上提一级管辖的做法不能从根本上解决问题。

如从全国范围看，以作为司法公正和服判息诉指标的上诉率为例，实施提级管辖5年（2008—2012年）间，上诉率分别是5920%、63.14%、70.46%、69.31%、70.06%，呈现不断攀升的势头。

对于相对集中管辖这种方式，笔者认为，其无法避免行政机关之间相互打招呼的问题，并且会加大案件审理与执行的难度。

④总之，由法院系统自行推进的行政诉讼管辖制度改革，在一定程度上保证了人民法院公正审判并取得了一定效果，但并未从根本上解决行政诉讼的三大“顽疾”。

“这些改革只是现阶段审判不独立的产物，是特殊历史阶段的权宜之计，不具有普适性。

”⑤如何保障行政审判的独立性，是突破行政诉讼困境需要解决的首要问题。

对此，新《行政诉讼法》从两个方面进行了探索：一是规定经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件；二是规定对国务院部门或者县级以上地方人民政府实施的行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖。

最高人民法院也积极探索跨区域管辖行政案件，提出利用铁路法院原来的框架，把一部分行政案件，包括一部分与交通有关的刑事案件、与行政诉讼有关的民事案件，以及条件成熟时的其他一些案件，指定到原来的铁路运输中级法院或者基层法院予以管辖。

⑥在这样的背景下，上海、北京依托原有的铁路运输中级法院分别设立了跨行政区划人民法院，其中上海市第三中级人民法院自2015年1月1日起依法管辖以市级人民政府为被告的一审行政案件和以市级行政机关为上诉人、被上诉人的二审行政案件（不包括知识产权行政案件）。

⑦人民法院的探索实践表明，如何保障行政审判的公正性，走出行政诉讼困境，是一项艰巨而复杂的工作，它需要“大胆假设，小心求证”的研究思路和方法。

二、中国特色行政法院的由来和基本思路行政审判中如何排除作为被告的行政机关对人民法院依法裁断的干扰，是破解行政审判困境的一大难题。

早在《行政诉讼法》的制定过程中，就曾有学者对如何确定行政审判体制提出建议，认为设立行政法院是实现行政管理法治化的重要条件。

⑧然而，此观点并未被立法者采纳。

我国目前的行政审判体制仍是以民事诉讼和刑事诉讼为参照系确立的，即在人民法院内部设立行政审判庭并根据案件的性质和影响范围来确定管辖标准。

1990年《行政诉讼法》实施以来，我国学术界和司法实务界关于设立行政法院的探讨一直在进行。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。

在此背景下，设立行政法院的动议再次成为理论界和实务界的讨论热点。

虽然各界未能在设立行政法院问题上达成共识，但设立行政法院的基本思路已经深深影响了我国行政审判体制改革的走向。

目前，理论界和实务界对于如何设立行政法院提出了诸多建议。

主要有三种模式：第一，建立法国式行政法院，从属于行政系统，将行政复议与行政诉讼合并，建立统一的行政争议解决制度；第二，建立德国式行政法院，从属于司法系统，但与普通法院分立；第三，将目前我国最高人民法院以下各级人民法院的人民审判庭独立出来，建立专门行政法院，从属于最高人民法院。

⑨前两种方案体现出典型的理想主义色彩，目前基本无人支持。

第三种方案被认为是具有中国特色的行政法院方案，目前在主张设立行政法院的诸多观点中处于通说地位。

但这种方案触及我国《宪法》确立的权力配置和司法审级框架，因而部分学者采取了一种较为务实的态度，提出先在省级及省级以下设立单独的行政法院，作为向在全国设立单独行政法院的过渡措施。

⑩学者们提出这一建议的主要理由是：现行行政审判体制存在着内在的、深层次的缺陷，而设立行政法院有利于节约行政审判资源，且这一举措有明确的宪法和组织法依据，具有较高民意支持度和广泛的群众基础，有可资借鉴的本土资源、域外经验等。

三、理性看待设立行政法院的价值和意义基于我国目前的实际情况，我们非常有必要对设立行政法院的诸多观点及其理由进行冷静分析。

1.设立行政法院的法律依据赞成设立行政法院者认为，我国设立行政法院有宪法依据，即《宪法》第124条和《人民法院组织法》第2条中关于专门法院的规定，可以借助宪法规范解释获得设立行政法院的依据。

但如何理解专门法院，行政法院是否可以归入《宪法》和《人民法院组织法》中的专门法院等问题，赞成设立行政法院者并未予以充分论证。

一部分赞成设立行政法院者期待通过修改《行政诉讼法》，实现为设立行政法院提供规范依据的目标。

但是，如果不考虑通过修订《人民法院组织法》而对行政法院的组织、职权、管辖以及行政法官的地位、责任等实体问题进行明确，那么，这种方案的合法性是有待商榷的。

此外，专门法院在很大程度上是计划经济时期条块分割的产物，如今除了军事法院，其他专门法院都已不能自成系统。

如铁路运输法院分为铁路运输基层法院和铁路运输中级法院，对于铁路运输中级法院一审的案件，上诉法院应为相关高级人民法院。

可见，赞成设立行政法院者所主张的行政法院独立于普通法院系统，从而排除最高人民法院对行政案件终审权的建议，显然不符合目前的专门法院体制。

将行政法院的性质定位为专门法院，这是否符合《宪法》和《人民法院组织法》的立法目的，有待进一步观察、论证。

2.行政诉讼困境的突破并非设立行政法院所能担当如何保障行政审判的独立性，已成为走出行政诉讼困境需要解决的首要问题。

司法地方化是导致行政审判不独立的外因，司法行政化是导致行政审判不独立的内因，这是赞成设立行政法院者的论证前提。

不过，我国行政审判不独立有诸多原因，除受司法地方化、行政化倾向的影响外，更重要的原因是整个司法系统存在独立性不足的问题，这在以监督行政权、保障民权为己任的行政诉讼领域表现得尤为明显。

因此，在最高人民法院内设立行政法院，对于解围现行行政诉讼并没有太多实践价值。

“行政诉讼制度改革是整个法院系统司法改革乃至整个社会改革的一部分，因此行政诉讼制度改革的进程与节奏应与国家政治民主的发展进程大体合拍，否则极可能是事倍功半。

”另外，赞成设立行政法院者提出，打破司法管辖区与行政区划重合的传统做法，在全国范围内设立三级行政法院体系，将法院系统的人财物彻底脱离地方政府并由中央统一配置。

这一方案表面上看很完美，但在人民代表大会制度下，地方法院仍然面临省、市甚至县级政府通过地方人大代表团的投票制约。

况且在中国式的人情世故社会中，地方法院无法摆脱各种“打招呼、说情”现象的困扰，最高人民法院近年来的相关实践探索已经表明这一担忧的确存在。

按照赞成设立行政法院者的观点，将行政法院的人事权收归中央，全国各级行政法院法官的任免权仍归全国人大常委会，这在一定程度上可以保障行政法院的独立性。

但在人民代表大会制度下，全国人大与地方人大之间的职权划分只能由《宪法》确定，全国人大与地方人大并非领导关系，将行政法院的人事权收归中央，这与现行宪法秩序是相悖的。

3.设立行政法院并非实现行政审判专业化的必由之路赞成设立行政法院者认为，设立行政法院可以有效扭转行政审判非专业化的倾向。

的确，为了真正解决行政争议，法官必须了解争议的主题和当事人的情况，因而必须具有一定的专业知识。

为了提高行政司法的专业性，可以有两种方案：一种是强化专业辩护或代理，允许法官或裁判人员寻求专业人士帮助；另一种是提高法官或裁判人员的专业水平。

这两种方案各有优缺点。

前一种方案对法官的独立性有所偏重，但仅靠外在的专业知识供给并不能保证法官作出最佳判断，因而有必要将其与第二种方案有机结合起来。