美国环境公民诉讼制度初探——以美国联邦环境法为参照

2010.08 21

2010年 第8期

法学之窗

美国环境公民诉讼制度初探

——以美国联邦环境法为参照

文/武宏杰

中图分类号：DF718 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2010）08-0021-02公民诉讼（Citizen Suit）制度是美国环境法律制度体系中的一朵奇葩。在1970年《清洁空气法》当中，国会创造性地引入了公民诉讼条款：在法定条件下，“任何人”可以以自己的名义，对污染者或联邦环保局长起诉。此后颁布的多个联邦环境法律都规定了内容近似的公民诉讼条款，从而为公民参与环境管理和保护开辟了更为广阔的道路。一时间，公民诉讼运动风气云涌，给环境法的发展注入了新的活力。

目前，美国公民诉讼制度的成功经验已为诸多国家所吸收借鉴。对该制度进行深入探析，也必将有利于我国环境公益诉讼制度的创建。

一、公民诉讼制度的目的

20世纪60、70年代，美国环境危机严峻，由此引发的社会环境保护运动规模空前、声势浩大。彼时，美国公众普遍质疑政府环境管理的有效性，同时，他们积极、主动地争取对于环境管理的参与权。公民诉讼制度就是在这样的社会背景下诞生的。“意识到联邦机关很长一段时间对环境问题没有反应，国会试图通过公民参与，确保法律被有效地实施和执行。” 因而，“确保环境法律有效的实施和执行，以解决严峻的环境问题”，是国会创立公民诉讼制度的最终目的。

按照被告性质的不同，公民诉讼可以分为两类：（1）针对污染者的公民诉讼；（2）针对联邦环境法律的执行机关（以下简称执行机关）的公民诉讼。前者，乃公民直接监督、督促环境污染者遵守排放标准、限制及相关命令；后者，即公民监督、督促行政机关履行法定的非自由裁量的职责，使之有效地管制污染者的行为。此二者可谓公民诉讼制度的直接目的。

二、公民诉讼条款的基本构成

考察美国联邦环境法中的公民诉讼条款，可知其基本构成包括原告、被告、可诉范围、诉讼限制、诉讼费用和救济方式等法律要件。这些具体的规定集中反映了国会的立法目的，是公民诉讼顺利进行的法律保障。以下将对这些基本构成要件及其实际运行中的状态、效果进行分析。

（一）原告

美联邦环境法中，通常将公民诉讼的原告设定为“任何人”。如《清洁空气法》规定：在法定情况下，“任何人可以以自己的名义提起民事诉讼”。在《清洁水法》中，则进一步要求原告是“利益遭受或可能遭受不利影响的人。”总体来看，原告的范围是非常广泛的，公民、公司、社团甚至政府都包含在“任何人”的范围之内。不难推测，国会的意图是充分利用社会资源来填补行政执行的不足，保障环境法的有效实施。

尽管立法中对“原告”几乎无实质性要求，司法中却是确立了“起诉资格（s t a n d i n g）”的法律屏障。“联邦最高法院基本否认了公民诉讼制度对起诉资格的开放性规定，认为即使环境法上公民诉讼的原告，也仍需具备宪法规则确立的‘不可降低的最起码的起诉资格’，环境立法上的规定不能超越宪法的规则。”[1]在不同时期，联邦法院对于“起诉资格”要求的宽严限度是不尽相同的。在20世纪70—80年

代的联邦环境公民诉讼中，法院对起诉资格的审查证明要求是比较宽松的；1992年鲁坚诉野生生物保护者（L u j a n V. Defenders of wildlife）一案确立了严苛的起诉资格要求，给公民诉讼以沉重的打击；而2002年地球之友诉雷德劳环境服务公司（Friends of the Earth V. Laidlaw Environmental Services）一案，又表明了法院对起诉资格要求的松动。法院态度的“飘忽不定”，给公民诉讼造成了重大的影响。

上述情况表明，宽松的“原告”资格要求有利于激发公民诉讼的热情；相反，严苛的要求则导致公民对于此类诉讼持犹豫、观望态度，影响其法律执行作用的发挥。但是，若无任何“原告”资格限制，则又恐相关诉讼泛滥，使得司法机关不堪其重。所以，如何根据社会背景状况确定原告资格的维度，是公民诉讼制度的关键点。

（二）被告

依据美联邦环境法，公民诉讼的被告主要有两大类。第一类被告为环境的污染者，不仅包括普通的污染者，也包括美国政府、宪法第十一修正案所允许的政府部门或机构。第二类被告为特定联邦环境法的执行机关的首长，主要是联邦环保局长，也包括内政部、劳工部、商业部等部门的首长。

针对污染者提起的诉讼，被称为“执行之诉（c i t i z e n enforcement action）”；针对执法机关的诉讼，被称为“强迫履职之诉（agency-forcing litigation）。虽然二者最终目的一致，即督促环境法有效实施以解决环境问题，但其直接指向毕竟不同，各有侧重。在公民诉讼制度确立之初，“强迫履职之诉”占据主导地位，环保主义者认为将有限的精力投入到此类诉讼中更具影响力。1992年里根政府上台后，疏于履行环保职能，使得环保主义者意识到要解决环境问题，必须亲历一线、直接对抗污染者的违法行为；他们以CWA为突破口，发起“执行之诉”的运动。最近的情况是，“执行之诉”依然保持着活力，而“强迫履职之诉”则有明显的衰落迹象。[2]可见，这两类诉讼各有深意，实际中发挥了不同的作用。

鉴于现行法律中对政府行为的监督不足，我国学者中多有主张引入“强迫履职之诉”者；本文认为针对污染者的“执行之诉”也须深入研究，此种诉讼以污染者为直接被告，回避了我国民众对于“民告官”的畏惧心理；同时，此类诉讼中，也可设计主管机关的介入程序，一方面消除主管机关对于公民诉讼的对立情绪，另一方面，也可使公民与主管机关形成合力，共同对抗环境污染者的违法行为。

（三）可诉范围

根据美国联邦环境法，公民诉讼的范围并非是“任意”的，即不是所有违反环境法的行为都属公民诉讼的“可诉范围”。每部联邦环境法都在公民诉讼条款之中明确规定了哪些违法行为是可诉的。以《清洁水法》为例，它规定的“可诉事项”有：（1）污染者对“排放标准”、“排放限制”和联邦环保局长或州发布的相关“命令”的违反，且这种违法行为是正在进行的。（2）联邦环保局长不履行法定的非自由裁量的职责。