美国环境公民诉讼制度初探——以美国联邦环境法为参照

2010.08 212010年 第8期法学之窗美国环境公民诉讼制度初探——以美国联邦环境法为参照文/武宏杰中图分类号：DF718 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2010）08-0021-02公民诉讼（Citizen Suit）制度是美国环境法律制度体系中的一朵奇葩。

在1970年《清洁空气法》当中，国会创造性地引入了公民诉讼条款：在法定条件下，“任何人”可以以自己的名义，对污染者或联邦环保局长起诉。

此后颁布的多个联邦环境法律都规定了内容近似的公民诉讼条款，从而为公民参与环境管理和保护开辟了更为广阔的道路。

一时间，公民诉讼运动风气云涌，给环境法的发展注入了新的活力。

目前，美国公民诉讼制度的成功经验已为诸多国家所吸收借鉴。

对该制度进行深入探析，也必将有利于我国环境公益诉讼制度的创建。

一、公民诉讼制度的目的20世纪60、70年代，美国环境危机严峻，由此引发的社会环境保护运动规模空前、声势浩大。

彼时，美国公众普遍质疑政府环境管理的有效性，同时，他们积极、主动地争取对于环境管理的参与权。

公民诉讼制度就是在这样的社会背景下诞生的。

“意识到联邦机关很长一段时间对环境问题没有反应，国会试图通过公民参与，确保法律被有效地实施和执行。

” 因而，“确保环境法律有效的实施和执行，以解决严峻的环境问题”，是国会创立公民诉讼制度的最终目的。

按照被告性质的不同，公民诉讼可以分为两类：（1）针对污染者的公民诉讼；（2）针对联邦环境法律的执行机关（以下简称执行机关）的公民诉讼。

前者，乃公民直接监督、督促环境污染者遵守排放标准、限制及相关命令；后者，即公民监督、督促行政机关履行法定的非自由裁量的职责，使之有效地管制污染者的行为。

此二者可谓公民诉讼制度的直接目的。

二、公民诉讼条款的基本构成考察美国联邦环境法中的公民诉讼条款，可知其基本构成包括原告、被告、可诉范围、诉讼限制、诉讼费用和救济方式等法律要件。

这些具体的规定集中反映了国会的立法目的，是公民诉讼顺利进行的法律保障。

以下将对这些基本构成要件及其实际运行中的状态、效果进行分析。

（一）原告美联邦环境法中，通常将公民诉讼的原告设定为“任何人”。

如《清洁空气法》规定：在法定情况下，“任何人可以以自己的名义提起民事诉讼”。

在《清洁水法》中，则进一步要求原告是“利益遭受或可能遭受不利影响的人。

”总体来看，原告的范围是非常广泛的，公民、公司、社团甚至政府都包含在“任何人”的范围之内。

不难推测，国会的意图是充分利用社会资源来填补行政执行的不足，保障环境法的有效实施。

尽管立法中对“原告”几乎无实质性要求，司法中却是确立了“起诉资格（s t a n d i n g）”的法律屏障。

“联邦最高法院基本否认了公民诉讼制度对起诉资格的开放性规定，认为即使环境法上公民诉讼的原告，也仍需具备宪法规则确立的‘不可降低的最起码的起诉资格’，环境立法上的规定不能超越宪法的规则。

”[1]在不同时期，联邦法院对于“起诉资格”要求的宽严限度是不尽相同的。

在20世纪70—80年代的联邦环境公民诉讼中，法院对起诉资格的审查证明要求是比较宽松的；1992年鲁坚诉野生生物保护者（L u j a n V. Defenders of wildlife）一案确立了严苛的起诉资格要求，给公民诉讼以沉重的打击；而2002年地球之友诉雷德劳环境服务公司（Friends of the Earth V. Laidlaw Environmental Services）一案，又表明了法院对起诉资格要求的松动。

法院态度的“飘忽不定”，给公民诉讼造成了重大的影响。

上述情况表明，宽松的“原告”资格要求有利于激发公民诉讼的热情；相反，严苛的要求则导致公民对于此类诉讼持犹豫、观望态度，影响其法律执行作用的发挥。

但是，若无任何“原告”资格限制，则又恐相关诉讼泛滥，使得司法机关不堪其重。

所以，如何根据社会背景状况确定原告资格的维度，是公民诉讼制度的关键点。

（二）被告依据美联邦环境法，公民诉讼的被告主要有两大类。

第一类被告为环境的污染者，不仅包括普通的污染者，也包括美国政府、宪法第十一修正案所允许的政府部门或机构。

第二类被告为特定联邦环境法的执行机关的首长，主要是联邦环保局长，也包括内政部、劳工部、商业部等部门的首长。

针对污染者提起的诉讼，被称为“执行之诉（c i t i z e n enforcement action）”；针对执法机关的诉讼，被称为“强迫履职之诉（agency-forcing litigation）。

虽然二者最终目的一致，即督促环境法有效实施以解决环境问题，但其直接指向毕竟不同，各有侧重。

在公民诉讼制度确立之初，“强迫履职之诉”占据主导地位，环保主义者认为将有限的精力投入到此类诉讼中更具影响力。

1992年里根政府上台后，疏于履行环保职能，使得环保主义者意识到要解决环境问题，必须亲历一线、直接对抗污染者的违法行为；他们以CWA为突破口，发起“执行之诉”的运动。

最近的情况是，“执行之诉”依然保持着活力，而“强迫履职之诉”则有明显的衰落迹象。

[2]可见，这两类诉讼各有深意，实际中发挥了不同的作用。

鉴于现行法律中对政府行为的监督不足，我国学者中多有主张引入“强迫履职之诉”者；本文认为针对污染者的“执行之诉”也须深入研究，此种诉讼以污染者为直接被告，回避了我国民众对于“民告官”的畏惧心理；同时，此类诉讼中，也可设计主管机关的介入程序，一方面消除主管机关对于公民诉讼的对立情绪，另一方面，也可使公民与主管机关形成合力，共同对抗环境污染者的违法行为。

（三）可诉范围根据美国联邦环境法，公民诉讼的范围并非是“任意”的，即不是所有违反环境法的行为都属公民诉讼的“可诉范围”。

每部联邦环境法都在公民诉讼条款之中明确规定了哪些违法行为是可诉的。

以《清洁水法》为例，它规定的“可诉事项”有：（1）污染者对“排放标准”、“排放限制”和联邦环保局长或州发布的相关“命令”的违反，且这种违法行为是正在进行的。

（2）联邦环保局长不履行法定的非自由裁量的职责。

22 2010.082010年 第8期法学之窗司法实践中，联邦法院通过司法解释将可诉事项进一步界定，实际效果是缩小了可诉范围。

例如，公民提起“强迫履职之诉”须满足两个条件：（1）明确的法定责任，（2）明确的履职日期或可以明确的截止日期。

有关TMDL（total maximum discharge load）的案件说明，法院不愿在缺乏明确截止日期的情况下强迫行政机关作为，不管执行机关是履职是如何的拖沓、无效率。

总的来说，对可诉范围进行规定是有必要的。

立法机关可以以此引导公民诉讼的矛头，使其指向最严重的违法行为，从而有效利用社会资源，发挥公众参与的最大成效。

同时，这种规定必须是明确、具体的，以防止任意解释，便于法律适用。

（四）法定限制1、诉讼意图通知依美国联邦环境法，诉讼意图通知是公民诉讼提起的前置程序。

如《清洁空气法》规定，原告在发出违法通知后60日内，不得提起诉讼。

以污染者为被告的诉讼，通知的发送对象为：联邦环保局长、违法行为发生地所在的州政府和违法者；以联邦环保局长为被告的诉讼，通知发送对象为局长本人。

公民必须以EPA 规定的方式发出诉讼意图通知。

EPA规则通常要求通知指明违法行为违反的特定标准或限制、负责人、违法的地点、违法的日期和发出通知者的全名和地址。

实践中，联邦法院对此通知的要求趋向于严格，“完美”、“充分”的通知才能保证公民诉讼顺利进入诉讼程序。

将诉讼意图通知设定为公民诉讼的前置程序，有着重要的意义。

它能够督促执法机关依法履行环保职责，警示违法者自觉遵守环境法律；如上述作用得以发挥，则节省了公民诉讼的成本和有限的司法资源。

2、行政机关的勤勉履职行为公民诉讼条款通常规定，若行政机关或州政府已经发起并正在勤勉地进行对违法者的民事或刑事诉讼，该执行行为即可阻却相关公民诉讼；同时，公民有权介入该诉讼之中。

这就避免了行政执行和私人执行的重复性，节约社会资源的同时也在一定程度上保障了公民的参与权。

判例表明，联邦法院对于“勤勉履职”的解释非常宽泛。

尽管此类“排除”有明确的法定条件，但是，州或者是联邦环保局采取的几乎任意种类的执行行为，甚至非针对违法者的执行行为，都可能阻止公民诉讼。

[3]实际上，这反映了司法权力的自我抑制和对于行政权力的尊重，客观上限制了公民提起诉讼的积极性。

（五）诉讼费用为了鼓励公民诉讼，联邦环境法对于诉讼费用进行了特别的规定，大致有两种类型。

其一，如《清洁空气法》规定，法院在认为合适的情况下，可将诉讼费用（包括合理的律师费和专家费用）判给任意当事方；其二，根据《清洁水法》，原告只有在获得“胜利或实质胜利”时，才可获此奖励。

环境诉讼具有复杂性，时间和金钱的投入往往非常巨大，被称为“无畏者”的游戏。

诉讼费用奖励条款目的便是减少原告的经济压力，鼓励公众提起公民诉讼。

其设计理念无疑非常先进，但具体的实施状况显示诸多不足之处。

“胜利或实质胜利”的标准如何？即便在判决上获得了奖励，实际上是否落实？即便确能获取，这也是对原告损失的事后恢复，整个诉讼期间的投入还是需要原告有充足的财力支持。

这一点决定了“公民诉讼”并非个体受害者寻求正义的有效途径，公民团体较之更具经济优势。

（六）法律救济公民诉讼条款规定的法律救济方式主要有两种。

一是强制令（Injunction）， 内容是要求违法者停止违法行为或命令执行机关履行法定职责；二是民事罚款（Civil Penalty）。

值得注意的是，公民诉讼的法律救济方式并不包含对受害者的损害赔偿。

这是它与普通民事、行政诉讼的重要区别。

由此也可以推断，国会对公民诉讼的期待主要是其对环境公益的保护作用，而非单纯的私益救济。

三、公民诉讼制度的作用和意义首先，公民诉讼制度及其引发的公民诉讼运动极大地推动了美国环境法的发展。

“公民诉讼规则是推动环境法领域前进的发动机。

”[4]自公民诉讼制度创立以来，大量的环境案件被提交到联邦法院。

这使得联邦法院有机会对环境法律进行明确性甚至是创造性的解释。

这些司法解释填补了制定法的漏洞和空白，利于法律的遵守和执行。

相关的经典判例被频繁引用，成为美国环境法的重要组成部分。

其次，公民诉讼促进美国环境法律的有效实施，利于国家环境质量目标的实现。

尽管保护环境是联邦政府的“持续性责任”，但是，政府的人力、物力资源毕竟有限。

公民诉讼制度则能够调动公民参与环境管理的积极性，发挥社会资源在环境法律实施中的作用。

詹姆斯・R ・梅研究发现，自1995年（至2003年），大约提起了400件公民诉讼，平均每周1件；同时公民提交了超过4500个诉讼意图通知，平均每天1.5件。

数量庞大的公民诉讼有力地对抗着污染者的违法行为；同时，公众对环境保护的热情和决心，也对潜在的违法者形成了一定程度的震慑。