^^公共政策执行理论模型探析_王洋2008

２０世纪７０年代以前，公共政策执行问题并未受到重视。

当时政策科学的焦点在于如何制定出科学合理的政策。

在七八十年代兴起了所谓的“执行运动”。

西方的“执行运动”持续了近２０年，政策科学家们写下了大量的论著，提出了种种关于政策执行的研究条件、模式或理论，归纳出了各家理论的几种模型：一、政策执行研究的“自上而下”模型在政策执行研究的初始阶段，许多学者包括普雷斯曼和威尔达夫斯基在内，主要采用一种“自上而下”的途径来研究执行问题。

曹堂哲先生称之为政策执行的第一代研究［１］。

这种“自上而下”的模式强调政策制定者的优越地位，政策执行者总是严格遵守上级旨意，忠诚实现上级意图。

该模式的理论基础是将政策过程划分为政策制定、政策执行和政策评估等若干个不同阶段，即所谓的“阶段学说”。

政策本身既是政策制定阶段的最后产出，同时又作为一种“输入”进入到政策执行阶段，并成为整个执行过程的依据和目标。

而将这些政策目标和方案具体化为政策行动的职能则由从中央到地方的一整套行政官僚组织来承担，他们构成了整个执行系统的纵向结构。

在这个执行系统中，贯穿着上级执行机构对下级执行机构的指挥与控制，以及不同职能部门之间的分工与合作。

在具体的执行运作中，执行系统还必须从外部环境汲取相应的资源供给和信息供给。

然而，这一模式也遭到了很多批评，因为它把执行者看成是没有反抗意志的人。

实际上，执行过程是一个参与者众多、实现利益多元化的复杂过程，上层政策制定者很难达到对政策过程和结果的有效控制。

于是，在２０世纪７０年代末和８０年代初，这一研究途径在实践中遇到了许多问题，暴露了自身的缺陷，学者们对此提出了很多批评，具体表现为：第一，过多地关注中央行动者的目标和策略，其他行动者在执行过程中扮演的重要角色被忽略了。

不但忽视了基层官员的适应策略，也忽视了政府行为的意外结果。

第二，为了应付不确定性，各种组织都不可避免地拥有自由裁量权，基层官员的活动将由此产生“控制赤字”，因为他们发展出了应付压力的各种办法。

第三，所谓完美的行政的必要条件在现实生活中是不可能具备的（例如资源的持续稀缺）。

而“政策制定和政策执行的理论区分，在执行过程中也无法维持，因为政策是在执行的实际过程中制定和修正的。

”［２］６第四，某些政策并不具有（已有的政策从来都不具有）明确的目标，他们通过一系列活动者的复杂互动，在相当长的时间里发展和演变而来，因此，并不存在明确的政策评估标准。

二、政策执行研究的“自下而上”模型基于上面对“自上而下”模型的种种质疑，一部分学者开始从相反的角度提出了“自下而上”模型。

如果说“自上而下”模型所采用的研究途径是顺向规划的话，“自下而上”模型则完全从相反的逻辑（ｆｏｒｗａｒｄｍａｐｐｉｎｇ）推进，是一种逆向规划（ｂａｃｋｗａｒｄｍａｐｐｉｎｇ）的途径。

李普斯基（Ｍ．Ｌｉｐｓｋｙ）对街头官僚（ＳｔｒｅｅｔｌｅｖｅｌＢｕｒｅａｕｃｒａｃｙ）的研究，埃尔默（Ｒｉｃｈａｒｄ．Ｆ．Ｅｌｍｏｒｅ）对追溯性筹划（Ｂａｃｋｗａｒｄｍａｐｐｉｎｇ）的研究，贺恩（ＢｅｎｎｙＨｊｅｒｎ）和波特（Ｄａｖｉｄ．Ｏ．Ｐｏｒｔｅｒ）对执行结构（ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｓｔｒｕｃｔｕｒｅｓ）的研究是主要的代表。

“自下而上”执行模型以组织中的个人（即参与政策过程的所有行为者）作为出发点，认为政策执行活动是多组织或个人（包括公众、社会组织、国家行政机关等）之间互动的过程。

通过组织间和个人间的互动形成的执行结构是影响政策执行有效性的重要因素。

政策链条中较低及最低层次被当作政策执行的基础，街头官僚（基层官僚）拥有巨大的行政裁量权，接近执行现场，拥有信息优势，对政策执行拥有巨大的影响力，因此，这一研究途径将基层官员看作政策执行和政策创新的重要因素，是观察和分析政策执行的基点和焦点。

该模型认为，政策不是由法令和规则控制的，而是组织成员之间讨价还价的过程，政策执行则是不同行动者之间相互谈判和妥协的过程。

因此，项目应该反映下级官员的想法和意见，至少应该在行为模式上反映下级官员的想法。

中央的政策决定者的核心任务并不是设定政策执行的架构，而是提供一个充分的自主空间，使基层官僚或地方执行机关能采取适当的权宜措施，重新建构一个更能适应执行环境的政策执行过程。

自下而上的研究途径也有自身的缺陷，面对复杂多变的政策执行问题也显得力不从心。

学者们对它的批评主要集中在以下几个方面：第一，过分的强调基层官员的自由裁量权，有顾此失彼之嫌。

且这种权力的使用并不是始终对政策执行带来正面积极的影响，而如何使这种权力成为政策执行中的积极因素的研究则相对较少。

收稿日期：２００８－０３－１０作者简介：王洋（１９７７－），女，河南民权人，河南大学哲学与公共管理学院在读硕士，主要从事行政管理及公共政策研究。

公共政策执行理论模型探析王洋（河南大学哲学与公共管理学院，河南开封４７５００１）摘要：在政策执行理论研究过程中，执行理论家们提出了各种各样的政策执行模型，这些模型大大丰富和发展了政策科学的理论内涵，推动着政策执行理论研究向综合化、多元化方向发展。

关键词：政策执行；自上而下；自下而上；整合中图分类号：Ｃ０文献标识码：Ａ文章编号：１６７１－８１２７（２００８）０３－００１３－０２２００８年第３期第７卷（总第３６期）商丘职业技术学院学报ＪＯＵＲＮＡＬＯＦＳＨＡＮＧＱＩＵＶＯＣＡＴＩＯＮＡＬＡＮＤＴＥＣＨＮＩＣＡＬＣＯＬＬＥＧＥＶｏｌ．７，Ｎｏ．３Ｊｕｎ．，２００８１３－－第二，自下而上的主张者一开始关心的并非是政策执行问题（即政策执行了没有），而是关注在一个特殊的政策领域，实际的行动者之间的相互作用。

行动者的认知被辨认出来，却没有得到应有的解释。

讨价还价规则的起源，互动者之间资源的拥有情况，每一个参与者可资利用的策略范围等都有待解释。

第三，对自上而下的研究途径的批评有失公正，过分夸大了许多因素。

有些政策确实具有明确的目标，因此，弄清楚这些目标是否实现是相当重要的。

政策制定和执行的区分也并非是理论的精确描述，因为所做出的政策决定确实框定了地方或基层行动的决策环境，行动者相互作用并没有取消这种区分［３］７。

而一旦放弃政策制定和执行的二分法，使人们很难区分政治家和文官的相互影响。

第四，将政策过程视为一个变动的无缝隙之网，其中没有决策点，就排除了政策评估的可能性（因为没有政策可以评估）。

同时也无法进行政策变迁的分析（不存在界定的政策之变动）。

三、政策执行研究的整合模型西方第一代政策科学的研究者们对执行问题的着眼点主要集中在联邦政府这一层次上，因此，我们很容易理解为什么“自上而下”模型以及控制能力成为这一时期主要的研究途径。

第二代研究者则将注意力转向了州政府这一层次，强调下层行动者对于政策的影响能力和由此而呈现出的“自下而上”模型。

然而，总的来说“自上而下”和“自下而上”都是一种纵向的执行途径。

在此基础上，第三代研究者将关注对象扩展到了州际政府之间的横向关系上来，并提出了整合式的政策执行模型。

这种模型认为，政策的执行结果是由联邦政府、州政府、州政府能力、州政府决策结果等各种变项交互影响而形成的。

换言之，执行过程不仅贯穿着上下级之间的控制与互动，还包含着与政策体系内其他政策主体的谈判和影响，或多或少有作为“自上而下”和“自下而上”两种模型之综合的意味。

在该模型中，政策制定者将做出限制其他行动者权力的决策，而行动者将做出规避决策者权力的决策，因而，这一途径也可以说是以权力作为焦点的。

该模型忽略政治中心决策者的目标，认为在政策执行过程中不同参与者相互理解与讨价还价的过程最终塑造一种政策，其研究途径超越了“自上而下”和“自下而上的”传统，呈现多元化趋势，在分析方法上也更为丰富多彩。

（一）府际间政策执行模型郭锦等人于１９９０年在其著作《政策执行理论与事务：迈向第三代政策执行模型》中提出了这一理论。

他们认为，政策执行是发生于不同时间和空间的一系列行政与政治决策和行动的过程，政策执行不仅是发生在官僚机构和府际关系上，还包括不同层级的政府机构和政治单位。

该模式假定中央政府与地方政府之间具有冲突或合作关系；州政府具有自主裁量权，可以解释联邦计划的内容，也能够了解地方政府需要解决的问题；不同时间或不同管辖权下具有不同的执行模式。

这一执行模式包含三个变量：（１）因变量：即州政府的政策执行。

（２）自变量：包括两项———联邦政府层次的诱因与限制和州与地方政府层次的诱因与限制，两者形成交互依赖关系。

（３）中介变量：包括州政府本身的决策后果与州政府本身的能力。

前述自变量与中介变量构成州与地方政治的执行次级系统。

这一系统包括下列要素（ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｓｕｂｓｙｓｔｅｍ）：州与地方政府机关首长、机关组织、州发言人、州立法委员、地方政府层次的行动者、州政府层次的能力、回馈等，这些要素都是互动性的、互赖性的、多元性的动态过程。

（二）宣导联盟模型该模型以政治系统论、精英理论和组织学习理论为基础，认为政策执行过程本身就是改变政策内涵、政策取向学习的过程。

这一模型包括以下三方面的基本内容：（１）政策变迁受到两种外在因素的影响：一种是相对稳定变项（ｒｅｌａｔｉｖｅｌｙｓｔａｂｌｅｐａｒａｍｅｔｅｒｓ），包括问题领域的基本特征、自然资源的基本分配、基本的文化价值与社会结构、基本法制结构等；另一种是动态事件变迁（ｄｙｎａｍｉｃｅｖｅｎｔｓ），包括社会经济条件与科学技术的变迁、系统治理联盟（ｓｙｓｔｅｍｉｃｇｏｖｅｒｎｉｎｇｃｏａｌｉｔｉｏｎｓ）的改变、其他次级体系的政策的变迁等。

（２）行动者通过宣导联盟影响政策。

行动者通过宣导联盟影响政策的基本过程是：具有相似信仰和利益的行动者构成联盟，联盟成员采取若干宣导与公关策略，影响政府的政策，政策的结果再回馈到宣导联盟。

宣导联盟之间通过政策中介者（ｐｏｌｉｃｙｂｒｏｋｅｒｓ）加以协调，以形成平衡的政策影响力。

（３）政策变迁本身就是一种政策取向的学习过程。

政策次级体系内的行动者从互动过程中修正自己的想法或行为，累积互动的经验，从而形成新的信仰体系，这就是一种相互学习的动态过程［４］３２。

第三代政策执行研究的理论模型有类似和交叉的地方，它们力图克服自上而下和自下而上两种研究途径先天的对立性，但这一途径目前还在发展之中。

可以预见的是，政策执行的第三代研究将会在融合多种理论资源的基础上，取得一个在基本理念和操作规则上都不同于第一代和第二代的理论成果。

参考文献：［１］曹堂哲．政策执行研究三十年回顾［Ｊ］．云南行政学院学报，２００５，（３）：４８．［２］ＤａｖｉｄＭａｒｓｈａｎｄＲ．Ａ．Ｒｈｏｄｅｓｅｎｄ．ＩｍｐｌｅｍｅｎｔｉｎｇＨａｔｃｈｅｒｉｅｓＰｏｌｉｃｙ，ＯｐｅｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，１９９２．Ｐ６．［３］ＤａｖｉｄＭａｒｓｈａｎｄＲ．Ａ．．Ｗ．Ｒｈｏｄｅｓｅｄｓ．，ＩｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎＴｈａｔｃｈｅｒｉｔｅＰｏｌｉｃｙ，ＯｐｅｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，１９９２．［４］李允杰，丘昌泰．政策执行与评估［Ｍ］．台北：元照出版公司，２００３．［责任编辑冯喜忠］ＤｉｓｃｕｓｓｉｏｎｏｎＴｈｅｏｒｅｔｉｃａｌＰａｒｔｔｅｒｎｓｉｎＰｕｂｌｉｃＰｏｌｉｃｙＩｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎＷＡＮＧＹａｎｇ（ＳｃｈｏｏｌｏｆＰｈｉｌｏｓｏｐｈｙａｎｄＰｕｂｌｉｃＭａｎａｇｅｍｅｎｔ，ＨｅｎａｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｋａｉｆｅｎｇ４７５００１，Ｃｈｉｎａ）Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｄｕｒｉｎｇｔｈｅｓｔｕｄｙｏｆｐｏｌｉｃｙｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｉｎｔｈｅｗｅｓｔ，ｍａｎｙｓｃｈｏｌａｒｓｈａｖｅｒａｉｓｅｄｄｉｆｆｅｒｅｎｔｐｏｌｉｃｙｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｐｌａｎｓａｎｄｐａｔｔｅｒｎｓ，ｗｈｉｃｈｈａｖｅｇｒｅａｔｌｙｅｎｒｉｃｈｅｄａｎｄｄｅｖｅｌｏｐｅｄｔｈｅｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌｉｎｔｅｎｓｉｏｎｏｆｔｈｅｐｏｌｉｃｙｓｃｉｅｎｃｅ．Ａｎｄｔｈｏｓｅｐａｔｔｅｒｎｓｐｕｓｈｅｄｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｔｈｅｓｔｕｄｙｉｎｐｏｌｉｃｙｉｍｐｌｅ－ｍｅｎｔａｔｉｏｎｔｏｗａｒｄｓｉｎｔｅｇｒａｔｅｄａｎｄｄｉｖｅｒｓｉｆｙＫｅｙｗｏｒｄｓ：ｐｏｌｉｃｙｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ；ｔｏｐ－ｄｏｗｎ；ｂｏｔｔｏｍ－ｕｐ；ｉｎｔｅｇｒａｔｅｄｔｙｐｅ２００８年商丘职业技术学院学报１４－－。