对农村贫困线及贫困发生率的反思上

对农村贫困线及贫困发生率的反思(上)

——基于国家统计局和民政部的数据

2013-02-07 09:43:17 来源：《宏观经济研究》2012年第8期

内容提要：目前，不同的机构关于中国农村贫困状况的研究结果大相径庭，究其原因主要是由于他们采用了不同的贫困标准，这显然不利于未来反贫困政策的制定。本文基于国家统计局和民政部的统计数据，对中国农村贫困线和贫困发生率进行了对比分析。研究结果表明，国家统计局低估了农村贫困线与贫困发生率，同时，各地在制定农村最低生活保障制度时也存在标准不一的问题。基于上述分析，文章提出了相关的政策建议。

关健词：贫困线，贫困发生率，低保标准，低保覆盖率

一、研究背景

中央扶贫开发工作会议宣布，根据到2020年全面建设小康社会目标的要求，适应中国扶贫开发转入新阶段的形势，中央决定将农

民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准，这个标准比2009年1196元的标准提高了92%，对应的扶贫对象规模到2011年年底约为1.28亿人，占农村户籍人口比例约为13.4%。这个标准与“低保维持生存，扶贫促进发展”的工作定位相一致，且与各省份自定扶贫标准的情况也基本一致。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》颁布后，全国已有29个省区市提出了制定地方扶贫标准的意见，目前，全国31个省区市地方扶贫标准的平均值约2200元。

提高扶贫标准，是扶贫事业取得巨大成就、进入新阶段、向更高目标迈进的必然要求。伴随着30余年的经济高速增长，中国在反贫困方面取得了举世瞩目的成就，农村居民的生活得到较大改善，贫困程度明显缓解，贫困人口与贫困发生率均大幅下降。世界银行行长保罗·沃尔福威茨2005年提到自1980年以来，中国的脱贫人口占发展中国家脱贫人口的75%。中国的反贫困成就得到了国内外贫困研究学者、国际组织和其他扶贫组织的广泛认可。但是，关于中国当前的贫困程度和规模，特别是对于国家统计局公布的贫困标准和贫困发生率的客观性却有很大的争议。

依照世界银行的贫困线标准，中国的农村贫困人口约占全国贫困人口的90%。①中国农村贫困线标准是在1985年、1990年、1994年和1997年分别由国家统计局农村社会经济调查总队根据全国农村住户调查分户资料测算制定的，其他年份则按照农村居民消费价格指数进行更新。该贫困线标准的基本设定方法符合国际规范，首先是确定了最低的营养需求，国家统计局将最低营养需求确定为每人每天2100大卡。其次，根据一定比例最低收入人群的消费结构来测定出满足这一营养标准所需要的各种食物量，再按照食物的价格计

算出相应的货币价值。这一货币价值成为“食物贫困线”。最后是确定“非食物贫困线”，国际上通常使用的假设是当恩格尔系数达到60%以上时，生活水平即为贫困。而简单的方法是既可以主观地确定食物贫困线在整体贫困线中的比例，也可以参照整个社会的恩格尔系数或低收入人群的恩格尔系数来确定这一比例。

中国2009年制定的官方贫困线标准是年人均纯收入低于1196元人民币，1985年，中国将年人均纯收入206元确定为贫困线，25年来增长约4.8倍；而在此期间，中国国内生产总值由9016亿元增至2009年的335353亿元，增长约36.2倍，即使是农村居民人均纯收入，也由397.6元增至5153.2元，增长约12倍，国内生产总值与农村居民人均纯收入的增长速度均远高于贫困线增长速度。而按照国际标准，世界银行于2008年公布新的贫穷线为每日收入1.25美元，经购买力平价换算之后也高于中国制定的贫困线标准。

现有文献通过不同视角和方法对中国农村的贫困程度进行了研究探讨。例如，王萍萍等(2006)将中国贫困标准与国际贫困标准进行了比较分析，由于国家统计局在测定贫困标准时确定的最低营养需求并不足以维持人体的健康生存，且在当时农村贫困标准水平上，食物消费支出即恩格尔系数达到85%，由此可见，中国制定的农村贫困线存在低估。赵曦和刘慧玲(2007)认为中国制定的贫困标准是一个仅能够维持人口基本生存的最低费用，与世界银行提出的按购买力平价计算1天1美元收入的国际贫困线标准相差较远。苗齐和钟甫宁(2006)通过对中国农村贫困状态变化情况的测算，发现农村的贫困深度指数和贫困强度指数均有所恶化，现有贫困人口的绝对数量依然庞大，尤其是最低收入人口数量的减少并不显著。童星和林闽钢(1994)采用定量研究的方法分别测算出中国农村的特困线(活

命线)、温饱线(贫穷线)、发展线(脱贫线)，并使用上述三条线替代国家制定的单一的贫困线，较全面地反映了农村家庭生活的层次和差距。冯瑛等(2010)发现经过农村消费价格指数调整过的贫困线高于国家统计局公布的数据，并运用2001—2007年的《中国农村住户调查年鉴》和国家统计局公布的贫困线测算出农村贫困人口的比例比国家统计局的估计高30%—60%。对于以克服现实中存在的贫困问题为目标的社会保障制度，杨立雄(2011)发现，由于计算方法和管理层次的原因，中国出现了数千个最低生活保障标准，且大部分地区保障标准过低，保障效果不良，地区间标准差距过大，影响地区统筹发展，应统一最低生活保障标准的计算方法，提高最低生活保障标准的管理层次。在城镇低保方面，陈建东等(2009)通过对民政部及其他部门的数据分析得出，民政部数据低估了城镇的贫困人口总数，并指出尽管内陆地区的城镇最低生活保障标准比沿海地区低，但绝大部分城镇低保对象却集中在内陆地区。与城镇最低生活保障制度一样，农村最低生活保障制度是农村社会保障中最低层次的保障，是政府为农民设立的最后一道安全网。由于数据受限的原因，以往关于农村低保制度的研究往往偏重于理论方面，虽然提供了丰富的信息，但没有对农村低保问题进行系统的宏观数据分析。例如，马斌(2002)论述了实行农村居民最低生活保障制度的背景和意义，并提出应合理界定保障对象、科学确定保障标准、完善资金筹措机制、建立相关配套的改革措施。赵复元(2005)指出农村低保工作存在的问题与难点，认为应在指导思想、氛围环境、管理体制等方面对农村最低生活保障制度予以巩固和完善。林志达和张国(2009)通过对福建省4个山区的实地调查表明，中国农村低保制度存在上下级政府之间激励不相容、资金难以落实、低保标准偏低等诸多明显缺陷，其根本原因在于政府责任的缺位。

本文根据农村居民消费价格指数和国家统计局的农村住户调查数据对中国农村的贫困标准和贫困发生率进行测算，并将测算结果