农村五保供养工作条例

《农村五保供养工作条例》中规定：五保供养是指在农村社会中无经济能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、抚养义务人，或者其法定赡养、抚养、抚养义务人无赡养、抚养、抚养能力的老年人、残疾人或者年满16周岁的未成年人在吃、穿、住、医、葬等方面给予生活照顾和物质帮助的一项农村社会救助制度。

在中国农村社会救助制度中，五保供养被认为是唯一具有相对连续性的农村社会救助项目[1]。

五保老人的社会保障工作的好坏，不但关系着五保群体自身的幸福安康，也关系到我国新农村建设的成败。

1 目前我国农村五保供养中存在的问题
2006年颁布的新的《农村五保供养条例》，将五保供养正式纳入国家救助体系，广大的农村五保供养对象进入了公共财政的保障范畴。

但是，五保供养制度在实际运行中依然存在很多问题。

主要表现在以下几个方面：
1.1 农村五保供养标准普遍偏低
《农村五保供养条例》中规定：五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平，并根据本地居民平均生活水平的提高而适时调整。

其中“当地村民的平均生活水平”的标准很模糊，每次对《农村“五保”供养条例》的修订，都没有作详细说明，也没有列出可供参考的实际操作标准。

因此，由于当地居民平均消费支出水平的指标与其内涵较为接近，所以把当地居民平均消费支出水平当作衡量五保供养制度是否达到保障水平的现实依据。

2008～2012年农民家庭平均消费支出占纯收入比重超过74�。

这就意味着如果五保供养资金筹资到位，则历年人均供养水平应不低于当年农民纯收入的74�。

2008～2012年每位五保对象每年可获取的供养资金由4760.6元增加到7916.6元，分散供养对象在供养水平最高的年份，折合为农村家庭平均消费支出的相应比例也不过50�，不及制度规定水平的50%；即便是资金筹集水平较高的集中供养形式，五保户远不能获得同当地村民平均生活水平持平所需的资金支持。

[2]由这些数据可以看出，目前的供养标准离“五保供养标准不得低于当地农民的平均生活水平”的目标仍有很大差距。

1.2 五保供养福利机构出现建设与管理不协调现象
改善民生是五保供养福利机构建设的最重要目标。

民政部的“霞光计划”及各级政府对五保供养福利机构的建设进行了补助和投入，全国各地掀起敬老院医疗、发改、供电、电信等部门建设的热潮，为农村最困难的社会群体营造舒适、优美的生活环境。

然而，随着大量老人的入住，敬老院管理方面的问题逐渐显现出来了。

按照五保条例规定，服务人员与集中供养的对象比例应高于1：15，但在多数地区难以达到这一标准。

其中最主要的原因是管理和服务人员的工资待遇难以落实。

撇开养老、医疗保障问题，当前不少敬老院管理人员工资大部分在400～500元，少数地方甚至不能足额发放[3]。

这直接影响了敬老院管理人员队伍的稳定和工作热情。

1.3 五保对象缺少精神关怀
五保对象具有年老、体弱、多病、伤残等基本特征，社交面较窄，交往对象少，频率较低。

五保老人亲情缺失，心理上遇到的问题难以及时疏导并得到安慰；社会资本储量缺乏，并处于“减量”的过程，因为五保老人本身就是社会上最需救助的人群，根本没有“闲钱”来维护正常的人情联络，使得他们的社会地位越来越被“边缘化”；五保老人休闲娱乐活动单调、乏味，集中供养的五保老人休闲娱乐活动相对来说会多一些，因为居住比较集中，在一起生活也比较有共同的语言与习惯。

而居住比较分散的五保老人，一起休闲娱乐的活动就相当乏味，造成很多老人有孤独感和恐惧感。

研究表明，老年人在基本物质需求满足之后，如果其精神需求得不到社会的关怀、关心和有效满足，他们的精神生活就可能陷入无序状态，消极、负面甚至反动的东西可能会有机可乘[4]。

2 农村五保供养中存在问题的原因
由于历史背景和政策导向等多方面的原因，农村五保供养存在以上问题的原因十分复
杂，主要原因大概包括以下几个方面：
2.1 五保供养制度的财政政策落实不规范
五保供养是一项社会公益性的政策保障制度，从国家层面上建立了五保供养的政策框架，需要多级政府的共同投入，尤其是地方政府需发挥重要作用。

由于国家政策引导，一些地方政府过于注重经济增长，重视GDP的增长指数，把财政资金投入到可以明显看得到政绩的工程上面，并没有对当地的社会保障的财政投入实现规范化。

在经济欠发达地区，农村五保供养的财政投入较少，甚至被挪用，供养机构的建设停滞不前，五保对象的日常生活十分困难。

2.2 农村集体意识及功能严重弱化
随着改革开放的不断深入，农村同样受到市场经济的冲击，人们的道德逐渐下降。

在利益面前，大多数人都过分关注个人利益，而忽视集体利益和他人利益。

经济支持在五保工作中虽然至关重要，但精神关怀也不可短缺。

由于政府难以准确定位与支付五保对象的需求及日常服务成本。

因而，这一重任就落到了在空间与了解五保对象更近的农村集体上了。

实行土地制度改革后，集体组织迅速瘫痪，我国一些农村地区的集体经济短缺，甚至呈现负债状态，失去了基本的经济供养基础。

而且，税改后，村委会作为自治组织所发挥会的管理功能与影响力也下降。

因而，农村集体在经济基础和行为动力的双重弱化下，很难发挥其基本的日常辅助作用。

2.3 农村社会组织功能缺失
根据我国农村五保工作的实际情况而言，不仅需要国家的大力支持，而且需要各级政府、乡村集体、各种社会组织的共同努力。

当前农村社会组织功能的作用并没有发挥出来。

相比较而言，经济发达的农村地区，社会组织功能发挥较好。

但大多也是地方政府组建的民间组织，承载的是地方政府的管理理念，社会各界参与主体的积极性并没有被激发出来。

中西部的农村地区，社会组织功能基本处于空白状态，其中最主要的原因是农村居民的集体意识削弱，凝集力逐步趋于瓦解，民间组织逐渐失去了乡土基础。

3 完善农村五保供养政策的建议
通过上述对农村五保供养存在的问题与原因分析，明确了五保对象是最需要关怀和帮助的社会群体。

尤其在构建社会主义和谐社会的今天，将农村五保对象纳入社会保障体系是十分必要和迫切的。

对此提出以下几点建议：
3.1 合理加强政府资金投入，优化各种融资渠道
目前我国农村五保供养水平普遍偏低，因此，要明确条例中五保标准“不低于本地居民的平均生活水平”的模糊界限，制定相关的政策与监督体制，来保障各级政府对农村五保供养的资金投入与分配，使五保供养资金得到确保。

除了加大政府财政投入外，社会各界也应该共同参与，为五保老人的养老奉献自己的一份力量。

比如，各个省份可以借鉴广西五保村的建设经验，发行五保专项福利彩票，建立五保公益资金，从而扩大财政增长渠道，来缓解财政压力。

3.2 树立正确的工作理念，增强敬老院管理力度
在实际五保工作中，要树立正确的工作理念，不能过分注重高的集中供养率。

当前农村五保供养工作的目标应该是实现应保尽保下的愿进愿出，即是否入住养老院进行集中供养。

取决于老人的自主选择和身体健康状况[5]。

地方政府也应该做好配套设施建设，提高养老院基本设施建设水平。

同时，更需加强敬老院内部的管理工作，妥善处理好院内管理人员的基本工资和社会保障、福利问题。

要组建一批甘于吃苦、勇于奉献、热情友爱的管理服务团队，来关怀和照顾老人们的基本生活，融入到老人们的生活中，切实给老人们精神上的慰藉与帮助，让敬老院有家一般的氛围。

3.3 提高村民思想道德素质，积极鼓励社会共同参与
在社会主义市场经济的影响之下，农民经济收入提高的同时，也给人们的思想带来严重的冲击。

农民的思想道德素质下降，集体意识淡薄，过分追求自己的个人利益和眼前利益，村民之间的互助意识削弱。

在这样的环境中，五保供养工作的顺利开展严重受限。

五保供养是一种社会救助形式，社会救助不仅是社会成员间的相互关心，而且需要社会成员间自愿的互帮互助，需要全体社会成员的共同参与。

社会救助形式是否合理，制度体系是否完善，水平的高低直接影响着全体社会成员的积极参与程度。

因此，在构建社会主义和谐社会的大背景下，重视经济飞速发展的同时，也必须重视精神文明建设，要不断发展农村教育、弘扬社会主义核心价值观。

提高广大农民群众的思想道德素质和科学文化水平，积极倡导全体社会成员的共同参与。

这样既可以保障五保供养制度实施的有效性，也可以完善整个社会救助制度，还可以提升整个社会的文明程度。

3.4 加大农村社区建设力度，提升服务质量
农村五保对象往往都是年老体弱者，他们抵抗外部的风险能力和生活的自理能力极低。

因而，不仅要给予他们物质上的救助，而且应当给予他们适当的生活照料和精神慰藉。

然而，目前我国农村社区建设十分滞后，相关的专业性服务能力低下，要不断加强农村社区的建设，协调好各种人力、物力和财力资源，发挥好其对五保对象的积极作用。

在提升服务质量方面，要促进农村五保老人的自我组织，自我服务，自我娱乐的积极性；要合理利用好全国各地的青年志愿者资源，鼓励专业的社会工作人员和民间组织深入农村，进行深入调查和慰问，为老人提供适当的服务。