第十四章 财政学

现行转移支付项目存在问题： 一般转移支付还不够规范，仍掺杂某些人为 因素。
专项转移支付项目繁杂，比重过大，资金分 散，影响政策目标的实现和改革的实施效果。
当前完善转移支付制度的任务： 完善一般性转移支付的稳定增长机制。 清理、整合、规范专项转移支付项目。（教 材258页）
（五）推进省（区）以下地方各级预算管 理体制改革
（二）两税返还办法及其进一步完善
增值税和消费税的税收返还制度 • 以1993年为基期，将分税后地方净上划中央的收入数额，
作为中央对地方税收返还的基数。
• 1994年以后，不仅税收返还基数全部返还给地方，税收返 还数额还要有一定增长。即，两税每增长1%，税收返还就 增长0.3%。
三、所得证券交易税和所得税分享改革
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的 决定》，在建立现代财政制度中，关于完善税 收制度明确规定： 完善地方税体系，逐步提高直接税的比重
逐步建立综合与分类相结合的个人所得税 制。
加快房地产税立法并适时推进改革 加快资源税改革。 推动环境保护费改税。
（四）完善转移支付制度
(2)分税制有待完善的问题 当前的主要问题是，省一级集中财力较多， 基层财政困难较大，地区间财力差距呈扩大 趋势。 当前可行的措施是，通过增量调整，适当增 加财政困难县的财力，采取有效措施保证各 级地方财政的平稳运行。
谢谢！
当前分权模式的问题
• 地方政府经济建设任力繁重，财力短缺，从
预算外和制度外寻求出路，于是出现土地财 政和地方政府债务膨胀等一系列问题， • 基层政府，特别是中西部基层政府普遍陷入 财政困难的境地。 • 难以形成规范、有效的激励机制和约束机制， 造成地方政府管理的中效率低下等问题。
（二）事权与支出责任相适应
1995年起实行过渡时期转移支付办法 从中央财政每年增收的收入中拿出一部分，主要用于对
边远的少数民族地区和贫困地区的转移支付。调节这些
地区的公共服务水平。 转移支付的分配依据：标准收支的差额。
2002年，过渡时期转移支付的概念不再沿用，统称为一般
性转移支付。 一般性转移支付额按：标准财政收入、标准财政支出的
－该地区标准收入 某地区实际可得的转移支付拨款：（教材250页） 标准收入＝该地区的经济税基ｘ标准税率 某地区的标准支出：（教材250页）
3. 粘蝇纸效应（Flypaper effect）
所谓粘蝇纸效应，是指上级政府通 过转移支付拨款可以“粘住”接受拨款
的一级政府，不会将拨款用于增加个人
收入，而是用于提高公共服务水平。
• 证券交易税：1994年实行分税制以后，证券交易税 分享比例为50%：50%。1997年后，经过数次调整， 2000年最终调整为中央97%，地方各占3%。 • 所得税：1994年，企业所得税划归地方。延续了按 企业隶属关系划分的格局。2002年将按行政隶属关 系分享改为按比例分享。
（三）转移支付制度
区域性公共服务作为地方事权。 中央和地方按照事权划分，相应承担和分担支出责任。
（三）中央与地方收入的划分
理顺中央和地方收入划分的原则： 根据税种属性的特点，遵循公平、便利和效率 等原则，合理划分税种。
将收入周期性波动大、易转稼的税种或分为中 央税，或中央比例多一些。
将其余明显具有受益性、区域性特征，对宏观 经济运行不产生直接重大影响的税种划分为地 方税，或地方税分成比例多一些。
第二节 中国分税制改革
一、分税制改革的指导思想
1.合理处理中央与地方的利益关系，促进国家财 政收入合理增长，逐步提高中央财政收入的比重。 2.合理调节地区之间财力分配。 3.坚持“统一政策与分级管理相结合”的原则。 4.坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。
(二) 支出责任与收入划分的基本方案
支出责任的划分
3. 中央与地方之间收支划分的案例
表 14-3 若干国家转移支付前后中央与地方之间收支分配格局（％） 国别 转 移 前 中 央 收 转移后中央收 中 央 支 出 的 入的比重 入的比重 比重 英国（1990） 89 71 70 美国（1990） 58 42 49 澳大利亚（1991） 71 51 51 加拿大（1989） 49 31 34 阿根廷（1989） 62 57 53 印度（1989） 68 44 54 印度尼西亚（1990） 90 82 83 资料来源：Anwar Shah ：The Reform of Intergovernmental fiscal Relations in Developing
第十四章 预算管理体制
第一节 概述 第二节 中国分税制改革 第三节 分税制的运行及其一步完善
第一节 概述
一、我国预算管理体制的沿革
预算管理体制是处理中央财政和地方财政以及地方财政各级之间的 财政关系的基本制度。 预算管理体制的核心是各级预算管理体制的独立自主程度以及集权 和分权的关系问题。它的主要标志是各级预算主体独立自主程度。 我国先后实行了四种类型的预算管理体制： 新中国成之初，统收统支。 1953—1979年，统一领导、分级管理。 1980年开始，财政包干
差额以及转移支付系数确定。
对难以按统一公式量化但又必须解决的特殊问题，增加 特殊转移支付。
（三）转移支付制度
※目前，除税收返还外，转移支付主要包括两类： ※一般转移支付（一般性转移支付、政策性转移 支付） ※专项转移支付：明确特定用途安排使用的预算 资金。来源包括：一般公共预算、政府性基金 预算和国有资本经营预算。[1]
二、分税制的进一步完善
（一）探索最优分权模式问题 中国经济体制改革是一个分权的过程。
• 一方面，通过市场化，政府逐步退出竞争 性领域，使
市场对资源配置起决定作用。
• 另一方面，在政府体制内部，中央逐步向地方放权。
1994年的分税制摈弃了“财政包干”这种财力向地方倾斜
过度的分权模式。采取了“财权层层集中、事权层层下移， 借助转移支付解决纵向失衡的分权模式”，是一种事权或 支出责任过度下放的分权模式。
中央财政主要承担国家安全、协 调地区发展、实施宏观调控所 必需的支出以及由中央直接管 理的事业发展支出。 地方财政主要承担本地区政 权机关运转所需支出以及本 地区经济、事业发展所需支 出。
收入的划分：
中央税
地方税 中央与地方共享税
目前事权和支出责任划分不够清晰、不够合理、 不够规范。 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决 定》做出原则性的规定：
适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安 全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；
部分社支保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央 和地方共同事权，逐步理顺事权关系；
[1]李燕. 政府预算管理(第二版). 北京大学出版社, 2016,3:82-83.
第三节 分税制的运行及其进一步完善
一、分税制运行情况良好
政府间的财政关系趋向规范。 有利于产业结构的合理调整和资源的优化配置。 “两个比重”逐步上升，中央财力有所增强。 调动了地方组织收入的积极性，促进了地方收 入的快速增长，保证了全国财政收入的稳定快 速增长。
1994年，分税制改革
二、分级分税预算管理体制简介
（一）分级分税管理体制的要点 （二）收支划分的基本理论依据
（三）政府间转移支付制度
（一）分级分税预算管理体制的要点
一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡。 在明确市场经济下政府职能边界的前提下划分各级政府职责
(即事权)范围，在此基础上划分各级预算支出职责(即财权)范
围。 收入划分实行分税制 预算调节制度，即所谓转移支付制度 各国的分级预算体制是适应本国的政治经济制度和历史传统
长期形成的，就体制整体而言是相对稳定的，只是集权与分
权的关系及其相应的调节方法可以经济进行调整。
（二）收支划分的基本理论依据
1. 公共物品的层次性和“外溢性”。
• • • 全国性公共物品，适于由中央政府来提供。国防，外交等。 区域性和地方性公共物品，适于由地方政府提供。 跨地区的和具有外溢性的，由主受益地区举（主）办，中 央给予补助，或地方与中央联合投资。
为满足公共需要提供收入来源的层次性问题。
支出偏重于地方，收入方偏重于中央。因此，必须由中央 通过转移支付弥补地方财政缺口，均衡地区间的差距。
2. 集权与分权的关系
• 集权与分权关系，也是划分收支的基本依据之一，是政治 标准。
•
•
世界各国集权与分权关系的共性：始终以集权为中心，分
权围绕集权进行调整。 集权与分权关系在预算管理体制上体现为中央与地方间收 支划分的比例。中央收入通常占主体地位，但转移支付后 的中央收入或支出的比重则有较大差别。
and Emerging Market Economies ，The World Bank 。
（三）政府间转移支付制度
1. 政府间转移支付的功能和拨款方式
• • 政府间转移支付是政府间财力的无偿转移，一般指上级政 府（财政）对下级政府的无偿补助或拨款。 转移支付制度的功能： • 弥补纵向财政缺口
•
• • •
弥补横向财政缺口
弥补地区性公共物品辖区间的外部效应 支持落后地区的经济发展
拨款方式：无条件均衡拨款、专项拨款（非配套拨款、配 套拨款）。
2. 无条件均衡拨款的规范化和公式化 • 拨款方式：无条件均衡拨款、专项拨款（非配套拨款、配 套拨款）。
•
• • •
基本公式：某地区应得的转移支付拨款＝该地区标准支出