《划拨土地使用权管理暂行办法》解读

《划拨土地使用权管理暂行办法》于1992年2月24日经国家土地管理局第一次局务会议审议通过，1992年3月8日国家土地管理局令〔1992〕第1号发布施行。为了贯彻实施《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，加强对划拨土地使用权的管理，特制定办法。大概介绍下《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，是1990年5月19日国务院令第55号发布实施的，共八章，其中有土地使用权的出让、土地使用权转让、土地使用权出租、抵押、土地使用权终止、划拨土地使用权等章节。而这个《划拨土地使用权管理暂行办法》对《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中划拨土地使用权单独提出制定了该办法，全文共四十三条。

划拨用地是我国特有的项目建设用地的取得方式之一。是有审批权限的各级政府根据我国《土地管理法》和《城市房地产管理法》的有关规定和2001年10月22日国土资源部令第9号令《划拨用地目录》，向符合划拨用地条件的建设项目（项目使用的单位）无偿供应的土地。《城市房地产管理法》第22条规定，“依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。”划拨用地是无使用期限的。

第一条是阐述了下办法出台的一个原因，就是为什么会出台这个办法，就是为了贯彻实施《中华人民共和国城镇国有土地使

用权出让和转让暂行条例》，加强对划拨土地使用权的管理，特制定本办法。

第二条就是阐述了什么是划拨土地使用权。另外在《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条对划拨土地使用权的取得途径进行了规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。这一规定是迄今为止在立法层面上对土地使用权划拨这一概念所作的最权威的定义。

1998年修正的《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。从而将划拨土地的用途定位于各种公共利益用地。

第五条未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，交付土地使用权出让金的土地使用者，不得转让、出租、抵押土地使用权。

《城市房地产管理法》第四十条以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理

土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。

从立法规定来看，国家对划拨土地使用权的转让进行了严格的限制，不允许划拨土地使用权人擅自转让，要求转让应当经过事前申请审批。一旦发生擅自转让，则对划拨土地使用权人的所得予以没收。

《国务院关于发展房地产业若干问题的通知》国发61号文件中，第六条明确规定：加强对划拨土地使用权的管理。凡通过划拨方式取得的土地使用权，政府不收取地价补偿费，不得自行转让、出租和抵押;需要对土地使用权进行转让、出租、抵押和连同建筑物资产一起进行交易者，应到县级以上人民政府有关部门办理出让和过户手续，补交或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。

第七条至第十条对土地使用权的转让、出租和抵押作了说明，第十一条体现地随房走、房随地走房地一致的原则，“但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外。”我的理解是一般情况下都是作为不动产转让的，特殊情况下作为动产转让（比如指一些附着物作为建材出售，把附着物拆除卖了），此时土地使用权不随之转让。

第十二条土地使用权人需要转让、出租、抵押土地使用权的条件和方式。

第十四条第十五条市、县人民政府土地管理部门与申请人经过协商后，签订土地使用权出让合同。这里就涉及到一个行政审批的环节，就是划拨用地补办出让审批，这需要报经有批准权的人民政府审批，由划拨用地变为出让用地，由国土部门和申请人签订出让合同，约定缴纳出让金的期限、金额、土地使用条件等等。

第十六条就是对土地出让金的缴纳期限的要求，就是二个月内需缴清，并且需要履行一个出让登记手续。根据《物权法》规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。

第十七条对转让、出租、抵押的也应当办理登记手续，以及办理登记手续需提交的资料，都是一些基本的资料。

第十八、十九条就是对土地出让合同中的权利、义务的一个延续性作出了说明，例如要遵守原出让合同的一些相关规定，比如不得擅自改变土地用途、按原规划条件开发建设等等。

第二十条需要改变土地使用权出让合同规定的内容的时候，应当征得所在地市、县人民政府土地管理部门同意，并按规定的审批权限经土地管理部门和城市规划部门批准，依照《条例》和本办法规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理土地登记手续。

第二十五条土地使用者转让、出租、抵押土地使用权，在办理土地使用权出让手续时，其土地使用权出让期由所在地市、

县人民政府土地管理部门与土地使用者经过协商后，在土地使用权出让合同中订明，但不得超过《条例》规定的最高年限。

《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》（一）居住用地七十年；（二）工业用地五十年；（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；（五）综合或者其他用地五十年。

第二十六条土地使用权出让金，区别土地使用权转让、出租、抵押等不同方式，按标定地价的一定比例收取，最低不得低于标定地价的40%。这里对出让金的收取做了一个说明。随着国有企业改革的逐步深入，大批的国有企业占有的划拨土地需要处置，为顺利完成国有企业改革。1999年11月25日国土资源部颁布的《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》中明确要求“土地资产处置时，要考虑划拨土地使用权的平均取得和开发投入成本，合理确定土地作价水平。2001年国土资源部颁发的《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》中进一步明确“划拨土地需要转为有偿使用土地的，应按出让土地使用权价格与划拨土地价格差额部分核算出让金。并以此计算租金或增加国家资本金，开始实事求是的计算企业应当分享的划拨土地升值所带来的利益。至此，已经可以看出我国立法与执法过程中已经越来越趋向于认定划拨土地使用权的有偿性，并在收回划拨土地使用权时对使用权人进行相应补偿。就是接下来第三十条