《财政学》国家预算制度(我国的预算管理体制)

一、分析

我国四个预算的总体比较，一般公共预算是支柱，税收税收其主要的收入来源。

二、我国政府预算的组成

我国《预算法》规定：“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。”

（1）一般公共预算，是指政府凭借国家政治权力，以社会管理者身份筹集以税收为主体的财政收入，用于保障和改善民生、维持国家行政职能正常运转、保障国家安全等方面的收支预算。

（2）政府性基金预算，是指政府通过向社会征收基金、收费，以及出让土地、发行彩票等方式取得收入，专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展等方面的收支预算。政府性基金预算的管理原则是：以收定支，专款专用，结余结转下年继续使用。

根据《2018年政府收支分类科目》确定的收支范围，纳入政府性基金预算管理的基金共43项。按收入来源划分，向社会征收的基金31项，包括铁路建设基金、民航基础设施建设基金、港口建设费、国家重大水利工程建设基金等。其他收入来源的基金12项，包括国有土地使用权出让收入、彩票公益金、政府住房基金等。按收入归属划分，属于中央收入的基金9项，

属于地方收入的基金20项，属于中央与地方共享收入的基金14项。

（3）国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。国有资本经营预算支出按照当年预算收入规模安排，不列赤字。国有资本经营预算收入主要包括从国家出资企业取得的利润、股利、股息和国有产权（股权）转让收入、清算收入等，支出主要用于对国有经济和产业结构调整以及弥补一些国有企业的改革成本等。我国2008年开始实施中央国有资本经营预算。

（4）社会保险预算，是指政府通过社会保险缴费、政府公共预算安排等方式取得收入，专项用于社会保障支出的收支预算。2010年，国务院颁布了《关于试行社会保险基金预算的意见》，决定在全国范围内建立统一规范的社会保险基金预算制度。2010年，纳入社会保险基金预算编报范围的有企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金和生育保险基金等五项社会保险基金。2011年将新型农村社会养老保险和城镇居民基本医疗保险基金纳入预算编报范围，2012年将新型农村合作医疗和城镇居民社会养老保险基金纳入编报范围。

上述四类预算并非完全独立，而是有机衔接的整体。一般公共预算是国家预算体系的基础，政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算相对独立，各预算可进行适当调剂，例如，国有资本经营预算部分收入可用于弥补社会保障支出。根据经济社会发展和政府宏观调控的需要，将逐步加大对政府性基金预算和国有资本经营预算的统筹调配力度，形成资金合力。

三、中央预算与地方预算

我国的《预算法》明确规定，一级政府设一级预算。中国政府分五个级次：一是中央政府；二是省级政府（包括自治区和直辖市）；三是市级政府（指设区的市级政府，包括自治州政府）；四是县级政府（包括自治县、不设区的市和市辖区）；五是乡级政府（包括镇级政府，民族乡、镇）。因此，中

国的预算体系也由这五级预算组成。但有些不具备条件的乡级政府经省级政府认定批准后可暂不设财政预算。

国务院编制中央预算草案，并由全国人民代表大会批准后执行。地方各级政府编制本级预算草案，并由同级人民代表大会批准后执行。地方各级预算收支统称地方财政收支。从世界各国的做法来看，预算体系也多由中央预算和地方各级预算组成。

四、预算编制：以中央部门预算为例

一国的预算是由各级政府的预算组成，而各级政府的预算是由该级政府所辖的公共部门预算组成，相互之间有复杂的预算资金往来关系。因此，财政预算体系是指由各级政府的预算以及各级政府的公共部门预算组成的一个体系。

为提高财政资金分配和使用的规范性、安全性和有效性，从编制2000年预算起，我国开始实行部门预算编制管理模式。部门预算，是指政府部门依据国家有关政策法规及其履行职能需要，由基层预算单位开始编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的年度财政收支计划。通俗地讲，就是一个部门一本账。

中央部门预算采取自下而上的编制方式，编制程序实行“二上二下”的基本流程。一是中央部门编报部门预算建议数，简称“一上”。编报部门预算要从基层预算单位编起，层层汇总，由一级预算单位审核汇编成部门预算建议数，上报财政部门。二是财政部下达部门预算控制数，简称“一下”。财政部对各中央部门上报的预算建议数审核、平衡后，汇总成中央本级预算初步方案报国务院，经批准后向各中央部门下达预算控制限额。三是中央部门上报部门预算，简称“二上”。各中央部门根据财政部下达的预算控制限额，编制部门预算草案上报财政部。四是财政部批复部门预算，简称“二下”。财政部在对各中央部门上报的预算草案审核后，汇总成中央本级预算草案和部门预算草案，报经国务院审批后，提交全国人民代表大会审议，并在人代会批准

预算草案后一个月内向中央部门批复预算，各中央部门应在财政部批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位的预算，并负责具体执行。

五、预算执行

预算执行管理是财政管理的重要组成部分，是预算实施的关键环节。预算执行管理水平的高低，直接关系党和国家重大方针政策的贯彻落实，关系到各项财政政策实施的效果，关系到财政资金使用效益的提高。

近些年来，按照建立中国特色公共财政体系的要求，通过体制、机制和制度创新，我国的预算执行管理发生了根本性的变化，逐步构建起中国特色现代财政国库管理体系，涵盖了国库集中收付、国库现金管理、政府采购管理、预算执行情况报告、政府会计核算管理以及财政国库动态监控等诸多方面，并形成相互促进的有机整体，为加强和完善财政管理、贯彻落实财税政策、实施宏观调控提供了有效手段和坚强保障。