综述：“福利国家”政策形成及借鉴

综述：“福利国家”政策形成及借鉴

“福利国家”一词首见于英国坎特伯雷大主教·邓普1941年所著《公民与教徒》一书。中国社会科学院中德合作研究中心秘书长顾俊礼研究员认为，福利国家是一种工业国家的国家形态，它不只是社会保险或公费医疗，也不只是家庭福利或社会救助计划，甚至也不能完全等同于社会保障或社会政策，而是它们的综合。

福利国家是特定时期特定背景下的产物，其产生发展具有历史性。中国人民大学社会学系的乜琪教授从迈克尔·曼的“IEMP模型”角度出发，认为福利国家的产生得益于四个方面：经济增长（福利国家产生的重要基础）、政治需要（福利国家产生的必要条件）、福利思想（福利国家产生的基本前提）、军事斗争（福利国家产生的直接因素），依据迈克尔·曼的社会权力来源理论，经济、政治、意识形态、军事四种权力来源共同作用，部分地制度化为某一支配性结构，这种支配性结构在某一时期就表现为福利国家的形式，使福利国家得以产生，当四种权力来源中的一个或多个发生变化，支配性结构重组，福利国家的表现形式也便随之变化换句话说，福利国家是在特定时期特定经济、政治、意识形态和军事权力背景下的产物，具有历史性。

早期社会政策的制定与人类进入工业化社会密切相关。英国是最早步入工业国家的，在经济高速发展的同时，土地由保障性要素转变为资本性要素、传统社区和家庭的经济保障和生活服务功能降低、贫困问题增加，人们的社会风险增大，从而，大规模的阶级冲突开始出现（19世纪）、社会矛盾日趋尖锐，使社会问题日趋严重。特别是20世纪初期，英国人民面临着严重的失业问题，失业者及其家属急需救助，于是在1941年英国紧跟德国通过了“国民保险”法案，从某种意义上来说，这种变革为后来的《贝弗里奇报告》和福利国家铺平了道路。但从整体上来讲，1945年以前的社会福利体制依然存在很多问题，使人们意识到问题的根源不仅仅是个人的原因，更主要的社会制度的不合理。20世纪30年代凯恩斯主义经济学的兴起也对欧美福利国家体制的形成起到了积极的推动作用，从经济学的角度论证了国家干预经济的必要性和合理性，为“福利国家”体制的建立提供了关键性的经济学理论支持。

英国战后极力探讨如何改进社会保障及福利体制，其中最重要的就是为战后重建，贝弗里奇委员会于1942年11月提出的《贝弗里奇报告》，即《关于社会保险和相关服务》，决定建立由被保险者、雇主和政府三方共同承担的社会保障制度，以充分满足社会成员最低限度的生计需求，具体通过（1）由政府建立一个家庭津贴系统，对第一个儿童以下的每名儿童，每周予以津贴；（2）引入一个综合的健康和康复服务，为全体社会成员提供免费的卫生和康复服务；（3）由政府承担起维持充分就业的责任，以此来消除匮乏、疾病、无知、肮脏和懒惰五

大社会病害，为战后英国福利国家的形成和发展奠定了基础。其发表和“福利国家”基本体制的创立，在英国社会福利发展史上具有重要的意义。继英国之后，北欧国家瑞典及西欧国家法国等经济发达国家，从20世纪40年代后期起也纷纷按英国模式实施社会福利政策，建立自己的“福利国家”。福利国家制度有一个明确的特征：包含充分就业的目标和政策，这是福利国家的一个标志。

从20世纪50年代到70年代, 社会政策发展逐渐形成了福利国家体系。主要表现在三个方面：一是公共福利：医疗、教育和住房等方面发展了公共服务体系,并由市政府来推进医院、学校、幼儿园等机构的发展。二是社会津贴：政府在战后重建阶段已发展起儿童津贴、残疾津贴和生育津贴体系。三是社会保险：丹麦在1956年通过了国民年金立法。瑞典早在1946年形成了以税收为基础的统一的基础养老金。在挪威，1957年颁布的国民年金和与收入相关的社会保险计划结合在一起。1956年芬兰也立法通过了《全民养老金法案》，为所有超过65岁的公民提供养老金。

在欧洲各国福利体系建立的同时，美国正赶上“经济危机”，经济大衰退，失业人数居高不下，使美国人改变了对贫困和社会福利的看法，开始明白贫困是一个社会问题，而不只是一个个人问题。为此，当时的罗斯福政府于1935年颁布了一项影响深远的《社会保障法案》，这标志着美国的社会福利体制从过去以私人福利为主的模式向强调更多的政府开支的公共政策模式转变；从地方社会福利模式为主向联邦政府承担更多责任的模式的转变，开创了美国社会福利史新的一页，并确定了美国直到现在以来的社会福利框架，也为世界带来新的社会福利发展契机。如果说1935年的《社会保障法案》集中于落实社会保障的经费，那么五六十年代的社会政策则主要集中为为人们提供平等的机会和更多的强调保护少数民族及妇女等弱势群体的权利，并满足他们的基本需要，从而使美国的社会政策有了进一步的发展。

福利国家在二战后最终形成和发展起来，它的产生和发展有着坚厚的理论基础和实践传统其中瑞典、丹麦等北欧国家是福利国家制度的典范，建立起从摇篮到坟墓的无所不包的社会保障体系。福利国家均以保障公民权为原则，拥有普遍的覆盖面、较高的保障标准、较高的收入替代率以及服务面比较广泛等特点。北欧模式的福利国家，以大众的广泛参与为核心，以提高人民的生活水平为目的。然而，随着现代化进程的发展，高福利制度带给北欧国家带来了一系列所谓问题：过重的政府财政负担、生产力水平的相对下降、居高不下的失业率，福利国家面临着各种严峻的挑战而不得不进行改革。

从福利国家诞生到20世纪70年代中期，西方的社会福利体系总的趋势是扩张，但是，福利国家不断扩张的同时，其内在的问题也不断地暴露出来，政府财政支出日益庞大、政府对居民的干预日益增强、导致了高税收和政府借贷、损害了财富创造者的积极性、破坏了工作伦理和文化、降低了政府的合法性、政府逐渐陷入消减开支和满足公众服务需求难以兼顾的两难境

地，出现了左、右两派的激烈斗争，受到了新马克思主义和女性主义者的批评。为进一步稳定社会，完善社会福利国家制度，西方各个国家纷纷开始改革，其中英国的改革之路最具有典型性。大致的改革思路是：公共服务主要强调市场功能的发挥，公共产品的生产与供应也主要是由市场来承担。政府通过出售、竞标、委托、承包、转让、下放等方式将原来由政府承担的职能交由私人企业、准政府机构、邻里或社区机构承担。由此，政府不再是所有公共产品的直接生产和供给者。如英国的权力下放和政府职能的转变、法国的地方分权、德国的“新掌舵模型”、美国的重塑政府运动，等等。在英国，保守党政府推行了一系列涉及地方政府的改革措施，如用居民税代替原来的财产税、进行教育和卫生保健的改革以及实行强制性竞标（compulsory competitive tendering）等。特别是，政府通过实施强制性的竞争招标，将过去由政府提供的一些服务交由联合委员会或联合机构、私人公司或民间自愿组织管理，政府对公共事业的管理功能减少。政府由原来的公共服务的唯一或主要的提供者，变成地方上各种准政府组织、私人公司或民间志愿组织等复杂网络的策略指导者。

发展已有一个多世纪的现代福利国家（例如丹麦、瑞典、挪威、芬兰等北欧国家）经历了萌芽、发展和成熟、改革调整三个阶段，每个阶段的特点不尽相同。经过三个阶段的发展，福利国家制度逐渐由幼稚走向成熟，通过建立健全的、广覆盖的社会保障体系来促进经济的发展以及缓解社会危机并通过百年来的发展经验证明了社会保障制度的建立是非常重要的。这些福利国家的建立确实可以称得上是民主社会主义在20世纪最伟大的成就。

当前我国正处于改革攻坚期和矛盾凸显期，相比有百年发展历程的福利国家，我国的社会保障制度还处在初期阶段，同时由于我国是一个人口大国，想要建立像北欧国家一样普遍性的福利保障体系还需要一段相当长的时间。因此，借鉴福利国家制度建设的经验和教训对我国社会保障制度的建设具有重要意义。

我国是一个世界大国，自改革开放以来，中国经济向多元的市场导向型经济转变，经济增长十分令人瞩目，改革开放三十年来，我国的经济建设取得了举世瞩目的成就。2008年我国经济总量跃居世界第三位，2011年超过日本成为世界第二大经济体。但我国仍然是一个发展中国家，有大量的农业人口，人均收入仍然相对较低，社会普遍社会福利水平仍然较低。在这样的背景下，要求我国的社会政策也必须相应调整，不断发展完善社会福利服务和社会保障制度，研究、分析福利国家，汲取其经验教训，从中获取启发，这对于发展健全我国社会保障制度，建设社会主义和谐社会具有一定的借鉴意义。

1、我国的社会保障制度建设要从我国的国情出发，量力而行，要制定与我国实际情况相适应的合理的保障水平，充分发挥社会保障制度在社会转型期的作用。

2、福利社会，而非福利国家，实行福利多元主义，发挥政府在建设社会保障制度中的主导作用，同时鼓励各种社会力量积极参与。