对进一步完善我市动态监控管理工作的思考

对进一步完善我市动态监控管理工作的思考作者：丁磊

来源：《金融经济·学术版》2011年第10期

摘要：本文在阐述了动态监控管理的意义及作用后，介绍了目前该市实行这项工作的一些具体做法以及在实践中发现的问题与困难，并提出了下一步建立健全该项工作的一些思路。

关键词：动态监控管理思考

国库动态监控管理是随着国库管理制度改革产生并发展的，现阶段主要是在财政支出支付范围。经过从无到有，从手工监控到实时监控，取得了积极进展和显著成效。财政国库动态监控的基础业务主要包括监控、核查、处理，三者是环环相扣、互相作用的，在具体运作中逐步形成了以防范国库集中支付风险为导向，以监控系统为依托，以联动管理为手段的业务操作思路。不仅保证了财政资金按照改革后规范的用款程序和支付方式支付使用资金，而且加强了财政资金的监督管理，增强了预算的约束力。一方面及时发现和有效查处违规问题。通过监控核查发现很多违规或不规范支付使用财政资金问题，多数问题得到及时纠正；同时还发现和纠正了银行账户使用和政府采购中的大量违规问题，推动了有关国库管理监督工作。二是有效威慑违规或不规范操作行为。改革后，财政资金支付处于动态监控之下，信息透明度很高，信息生成是实时的，这对有着违规意图的单位和个人形成了巨大的威慑力，可以有效预防和减少资金违规支付使用问题，也为防腐倡廉提供强有力的手段。

一、我市财政资金动态监控工作的具体做法

信息网络系统增强单位财务运行透明度，但也使单位支出异常行为一览无余。市支付中心与各代理银行实行了联网，对授权支付资金进行动态实时监控，预算单位每一天的每一笔支出，使用的是什么项目资金，支付到哪儿？都在支付中心的监控之下。

通过对各单位授权支付资金的动态实时监控，发现主要问题表现在支出用途、现金支取数量和单位自主使用银行帐户间财政资金划转异常三方面。前两者可能会诱发违反财经纪律及腐败行为的发生，后者则通过单位零余额帐户资金向单位自主使用的特殊帐户、工会帐户划转，违反改革政策关于银行帐户管理规定，使试点资金游离于国库单一帐户体系监控之外，使当前以授权支付方式为主体的改革作用大打折扣。

针对以上存在问题，我市支付中心为进一步规范授权支付工作，对预算单位及代理银行提出了如下要求：1、各预算单位对授权支付凭证中的各项信息要完整准确的填制，尤其是对“用款项目”及“支出用途”这两项内容，以确保资金专款专用。2、当日现金支付额较大的要予以说明,支付中心不定期对现金支付情况进行检查。3、属于政府采购项目的应按照政府采购的有关

程序办理。4、各代理银行传送到支付中心的电子版“授权支付凭证”的内容应严格与预算单位填写的内容一致，不得简化，以便于监督。

支付中心在实时监控后，对于不符合规定的支出将通知代理银行拒付。事后由支付中心填写《国库管理制度改革监督检查情况报告》，明确拒付事由，提出处理意见并责令单位及时改正。通过加强以上财政资金动态监控基础业务，基本实现了国库集中支付改革和财政资金监管的双促进。

二、我市财政资金动态监控管理实践中的仍然存在的问题

1、实时监控范围尚不能涵盖所有授权支付资金

虽然国库集中支付制度改革将所有财政性资金都纳入国库单一账户，国库集中支付系统可以详细的记录每个用款单位每一笔财政资金的使用情况，但是现行管理制度允许预算单位提取现金且对现金提取数额、比例和频率没有约束性规定，也没有规定部门预算基本支出、专项支出中哪些科目资金可以提现, 哪些不可以提现, 从而可能导致大额频繁提现现象,这部分财政资金脱离国库单一账户体系监控,存在很大的支付风险。另外实拨资金等未纳入改革范围的资金，不在国库动态监控之下，非税收入收缴监控还处于起步阶段。对财政直接支付资金监控虽然不存在技术障碍，但由于信息不齐全、缺乏有效核查方式等原因，监控效果也并不理想。

2、动态监控系统功能单一，智能化、复合化的水平还有待提高

一方面，由于财政国库动态监控系统的范围还局限于财政资金的支付过程，尚未拓展到财政收入收缴过程；另一方面，现行的财政国库动态监控系统还存在数据来源单一，基本依靠代理银行实时传输的支付信息，智能化程度不高，只能以代理银行支付信息为要素设置预警规则，不能有效地利用银行账户、预算指标、支付方式以及非税收入项目、非税收入执收信息等提升智能监控和综合监控分析的水平。

3、代理银行管理效率有待提高

代理银行处在国库集中支付的关键环节，其服务水平和服务质量的高低、支付与清算规范与否，直接影响着资金支付效率和使用安全，关系到国库管理制度改革的整体成效。在国库集中支付过程中，代理业务涉及的内容有授权支付业务、直接支付业务及预算外资金清算等，造成了代理业务代理银行家数多及支付与清算环节多，使管理部门很难对代理银行进行全面、及时、有效地管理，而管理的不到位或缺位，反过来对国库集中支付业务的质量和效率造成负面影响。

4、预算单位财务管理水平和代理银行服务水平还不能完全适应改革需要

一方面，财政国库管理制度改革对预算单位财务管理水平要求越来越高。日常工作中发现的违规资金问题，大部分源于预算单位内控制度不健全，财务管理水平不高，漏洞较多。内控

管理不够规范，直接影响了财政资金使用的合理性和规范性。另一方面，各商业银行代理国库集中支付业务更多的是出于对声誉的考虑，国库代理费用相对于其他银行业务而言少之又少，代理银行缺乏利益驱动力，因此重视程度不高，表现之一就是办理国库集中支付业务的人员变动频繁。代理业务要求业务人员不仅要掌握银行业务知识，还要熟悉国库管理、国库改革及代理业务操作等财政相关知识，而频繁的更换业务人员加大了培训难度，造成银行业务人员对相关业务知识了解不多甚至根本不了解的情况，从而导致工作效率不高，政策执行不力，加大了财政资金的使用风险。

三、建立健全我市财政国库动态监控管理的思路

国库改革的目标是建立健全适应市场经济公共财政发展要求的现代财政国库管理制度，有效控制预算执行和高效管理国库现金。按照这一方向，应广泛借鉴其他地市有益经验，财政国库动态监控应以解决财政资金运行管理中的信息不对称、风险控制和透明度问题为出发点，积极探索建立预算执行与预算编制制衡机制的途径和方式，重点推动财政惩治和预防腐败体系的建立。建立适应现代财政国库管理制度的，以“综合监控、风险控制、防惩并重、运行有序”为主要特色的，全方位、多层次的财政国库动态监控体系，对违法违规违纪行为进行警示、威慑、纠偏和规范，从而形成财政资金规范、安全、有效使用的监控机制。

1、强化内部控制制度

财政部门、人行国库、预算单位、代理银行要按照职责分离、相互协调、相互制衡、全面控制的原则，通过完善内部控制制度、运行机制和操作方式的有效安排，规范财政资金支付过程的操作流程及运转程序，防范和控制财政资金支付风险。

2、扩大授权支付资金实时监控范围

严格控制预算单位提取现金的行为，尽可能将所有财政授权支付资金置于实时监控之下，有效防范财政资金的违规使用。通过公务卡的广泛应用，减少财政资金中不必要的现金支出，扩大授权支付资金实时监控范围。公务卡作为一种现代化的结算工具，将财政财务管理的有关规定与银行卡的结算方式相结合，一方面有利于预算支付结算，提高支付效率，另一方面也有利于提升预算单位财务管理水平，更重要的是使所有的财政资金的支付行为都有据可查、有迹可寻，使所有公务消费都置于阳光之下，有效的克服了现金支付结算方式信息不透明所导致的种种弊端，对于深化国库集中支付改革，加强财政支出监督具有重要意义。

3、不断提高财政资金管理透明度

在国库集中支付制度下, 实现对财政资金的科学有效监管, 从制度上了增强了预算执行的规范性和透明度, 财政资金收付通过国库管理信息系统实现电子化、网络化, 形成新的信息生成机制, 预算执行信息来源于财政直接支付和财政授权支付的每一笔交易信息,而且时效性强, 信息完整、及时。而要建立完善的财政资金运行监督制约机制,还必须建立社会公众及有关独立机