0291.探索全过程、精细化的规划编制责任制度——厦门责任规划师制度实践的思考

0291.探索全过程、精细化的规划编制责任制度——厦门责任规划师制度实践的思考何子张李小宁摘要：提高规划实效性，需要深化规划编制与规划管理的对接机制，探索建立全国成、精细化的规划编制责任制度。

随着规划空间层次的划分和规划类型的多样化，规划编制和动态维护需要依托相对稳定的空间平台和技术团队。

分析国内相关城市的编制责任制度实践，介绍厦门责任规划师制度的实践与探索，分析其存在的问题，并提出改进的建议。

关键词：厦门责任规划师规划编制维护服务1 深化规划编制与规划管理的对接机制，需要建立规划编制责任制度长期以来，规划师将规划编制作为规划职业工作的核心，规划方案通过评审并提交成果之后，即交由规划管理部门组织实施。

与此对应，规划教育和规划理论的主要内容也是偏向于规划编制，而对规划如何实施，规划师如何处理规划管理实施的问题涉及较少。

规划编制与规划管理之间的鸿沟体现在，规划师面对新出现的问题，习惯的解决方案是新编一个规划。

结果就出现规划重复、规划空间重叠、不同规划之间相互冲突等问题，造成规划浪费1。

从规划编制到规划实施是一个不断动态调整的连续过程，迫切需要深化规划编制与规划管理的对接机制。

首先，需要建立全过程的规划编制与管理的对接机制。

中国正处快速城市化进程，城市规划从大量编制到实施完成的全过程，可伴随着外部环境、实施主体、主观认识的变迁，需要对规划成果进行大调整。

其中有的调整幅度比较大，可以通过重新组织编制一套替代性的新成果；有的仅仅是局部的、微观的调整，这就需要一种机制对规划成果进行动态维护。

其次，规划的动态维护必须依托相对稳定的空间平台和技术团队。

当前我国各大城市均建立起地理空间单元的规划信息集成系统，各个城市根据自身的特点，建立不同空间层次的控制性详细规划编制体系。

典型如北京中心城区的控轨划分“片区、街区、地块”三层次,每个街区越3平方公里，在控规编制中每个街区聘任一名责任规划师，该规划师负责亭却和协调该区域内各方利益群体利益诉求，并平衡规划范围内各项规划指标。

同时负责主动向街区公众讲解规划，通过公众参与的形式加强相互沟通和了解，进而加强规划管理的精细化2。

实际上全国的各大城市如上海、武汉、成都、厦门等城市都已经建立了分空间层次控规编制体系。

规划编制单元的建立为规划维护界定了明确的空间平台，提高规划编制和维护的效率。

另一方面，相对稳定的空间单元也需要相对稳定的规划师或团队来做规划维护，如果一个团队或一个规划师长期以来服务于某个片区或某个单元，他们可以起到类似于“地段片警”的作用，动态跟踪地段规划发展和建设状态，对各类规划决策提供及时信息。

实际上各大城市的规划院基本上就相当于当地城市的责任编制单位，而分层次的编制单元划分和相对稳定的技术团队，则奠定了在小的空间尺度上将规划编制和维护的责任落实到更具体的规划编制团队甚至个人。

再者，规划的多学科特征也需要培养相对应专项规划编制人才。

城市规划不仅在“块”上划分为不同层次的空间，同时在“条”上也划分为不同专项要求，它们通过不同的专项规划反映出来。

现在既有的传统专项规划已经不能满足城市建设精细化的需要，需要提供更多适应现实需要的精细化的规划，如厦门近年来就广泛深入地开展住房规划、地名规划、养老设施规划、社区公园规划、加气加油站规划等等。

规划师在专项规划编制过程中已经掌握了相应的专项知识，这些知识有的还比较“偏门”，往往是其他规划师在平常工作中没有机会掌握的。

如果能够明将这些具有专长的规划师明确为某个专项的责任规划师，让他们长期跟踪和服务某个专项的规划编制和维护工作，则可以提高规划编制的深度，也可以为规划管理提供专业的咨询服务。

2 规划编制责任制度的相关实践2.1深圳龙岗的顾问规划师制度2001年,为了提高区镇村的规划建设水平和意识，加强城市规划建设的管理，促进城市规划的实施、进一步落实公众参与规划，推动城市化进程，深圳市龙岗区建立“顾问规划师制度”。

龙岗顾问规划师的主要工作内容是：提供所服务镇、村规划建设的专业咨询服务，研究镇、村的经济发展现状，协助研究镇、村的环境改造和规划设计构想，促进规划实施，参与城市发展课题的研讨，规划的宣传和促进规划意识的提高。

龙岗以区城市规划委员会为主要责任部门，通过有效的组织方式，将区镇村各级政府、各职能管理部门，管理人员、专业技术人员和民众有机地联系起来，通过顾问规划师的工作，在镇村政府和规划管理部门之间、在村民和政府之间、在专业和日常生活之间架构一座协调和沟通的桥梁。

此制度的构建，旨在对快速城市化地区现行城市规划管理体制进行延伸和补充，建立公众参与制度化的途径，以此来巩固和深化村镇规划管理，引导和推进镇、村的规划建设。

2.2 成都的乡村规划师制度成都市为进一步加快推进世界现代田园城市建设，夯实乡村规划工作基础，提高农村地区规划管理水平，加强基层规划干部队伍建设，于2010年，建立了乡村规划师的制度。

成都市级划通过分期分批建立覆盖全市域的乡村规划师制度，每个重点乡镇配备1名乡村规划师，一般乡镇每2-3个乡镇配备1名乡村规划师。

乡村规划师是由地方政府按照统一的标准选拔、任命的专职乡镇规划负责人，从专业的角度为乡镇政府承担规划管理职能并提供业务指导和技术支持。

对所涉及的规划问题，所负责的乡村规划师必须有明确意见。

乡村规划师制度的建立有利于强化统筹城乡的基础、强化管理质量水平，特别是面临城市以外的重要、重点区域时，规划更有必要。

对于更好地贯彻落实世界现代田园城市规划目标将起到非常重要的作用。

3.3 天津的小城镇总规划师制度为了全面提高小城镇规划设计水平，确保中心镇规划落到实处，2006天津市建立了中心镇总规划师制度。

总规划需全程负责项目的规划编制、实施以及建筑、环境、市政设施等方面的设计工作，并对中心镇的重大工程施工进行技术把关和监督，此举将有效地提高项目建设的连续性和执行力。

但是由于总规划师甄选上没有完善的制度，所选择的总规划师并非长期服务于本地的规划人员，因工作调动等原因，导致总规划师岗位的缺失，天津总规划师制度施行一年后，没有得到有效的延续。

4.4 台北的社区规划师制度台北市于1999年起创设“社区规划师制度”，以鼓励具有奉献热诚、熟知地区环境状况的空间规划专业者走入社区，与社区结合，担当起社区空间营造经理人的角色，为社区提供相关专业咨询服务，并协助社区研提《地区发展计划》。

台北市社区规划师的角色介于政府与民众之间，其具有环境空间专业背景，并具有服务社区的精神，是一种服务者的角色。

社区规划师应对其服务地区环境具有相当深度的了解或地域情感的因素，能就近协助社区民众有关日常生活领域所涉及的建筑、都市计划与公共环境议题的专业咨询，亦可协同社区向政府府提出地区环境发展策略建议、地区环境改造规划设计构想，凝聚社区意愿以投入并推展社区公共空间品质与景观环境的改善。

社区规划师的工作范畴包括（1）设置社区规划师工作室，提供居民所在地专业咨询服务。

（2）地区环境改造、都市更新课题咨询、发掘、汇整，与协调助研规划设计构想。

（3）协助社区研提《地区发展计划》。

（4）负责台北市社区规划师网站中社区规划师专属网页的经营、维护管理工作。

（5）出席相关会议，担任市政府相关计划咨询顾问，参与都市发展课题研讨。

（6）观察有相当了解之工作项目。

3 厦门的责任规划师制度实践3.1厦门责任规划师制度概况随着厦门城市建设的加快，特别是海湾型城市的构建和岛内外一体化的推进，近些年厦门市规划局任务日益繁重，加上各处室专业技术人员配备不足等问题逐渐凸显。

为了保障城市规划有序实施，做好规划更新维护工作，鉴于厦门规划编制存在以下四个方面的比较优势，厦门市规划局于2009年正式发文成立责任规划师制度。

厦门建立了从总体规划—分区规划—街道管理单元—社区不同层次的规划编制和管理的空间层次体系。

分区规划基本上对应于区级行政区，规划管理单元基本上对于于一个街道。

厦门共6个区级行政区，95个规划管理单元，每个区15个左右规划管理单元。

厦门的规划设计单位和规划师队伍相对稳定，80%以上的规划编制任务由厦门市城市规划设计研究院和中国城市规划设计研究院厦门分院两个单位承担，其中中规院厦门分院主要承担海沧区的规划编制工作。

厦门规划院下设5个规划所、一个市政所、一个交通所，市政、交通所承担全市的市政、交通规划工作，5个规划所基本上按区级行政区划分对应责任片区。

根据这个特点，厦门规划院的5个所与中规院厦门分院分别作为6个区的责任规划单位。

各个所又按照规划师的工作分工确定十余个规划管理单元的单元责任规划师。

此外，厦门按照不同规划专项，并根据规划师的业务特长和规划业务分工，确定专项责任规划师，主要分为教育、文化、体育、消防、环卫、邮政、公园、绿地、地名、生鲜超市、风貌保护、规划条例、技术规定等(图1)。

责任规划师长期跟踪某个片区的规划或某个专项，为片区规划维护和规划决策提供技术咨询服务：1）负责责任规划区规划信息维护（图2），每半年或根据需要更新一次本责任区的规划总图，经规划局审核后提供电子文件和图纸，并在局内发布使用；2）列席规划局关于区内重大建设项目的会审，提供技术意见；3）为规划局提供技术服务，根据需要按程序调整一张图，提供规划局所需要相关地块的规划指标和技术要求。

由于责任规划师长期跟踪某个片区或专项的工作，可以为规划管理部门提供精细化的服务，强化规划编制的“售后”服务，有效保障规划实施沿着相对稳定的规划框架进行，也对缓解规划管理人员不足，提高行政审批技术水平和效率起到重要作用。

图1：厦门责任规划师分工图图2：厦门规划编制成果更新与维护审批流程3.2厦门责任规划师的考核制度对责任规划师进行年度考核没，考核主要包括技术服务和规划维护两个方面。

技术服务主要考核责任规划师的服务技术质量和服务态度，参与指导片区内相关规划咨询工作效果，列席规划部门关于责任区内重大建设项目会审与提供技术意见效果。

规划维护方面主要考核责任规划师对责任区内规划图纸及电子成果及时更新情况；提供电子文件和图纸实效情况。

厦门市规划局根据责任规划师的年度评估结果，给予获得年度优秀责任规划师、最佳服务奖、最佳技术奖、最佳专项规划师奖等奖项的规划师在规划局年终总结大会上表彰及授奖，获奖人员业绩将在市规划局公告栏内予以张贴，以示鼓励，同时象征性的发放奖励资金。

并根据评估结果，结合实际情况，对下一年度片区责任规划师进行重新部署。

4 责任规划师制度存在的问题及改进对策4.1责任规划师制度存在的问题厦门市责任规划师制度虽然是行业内规划管理工作的创新，由于实施时间不长，在制度上仍然不够完善，实行三年来仍然存在以下几个方面的问题：首先是责任规划师制度的奖励力度不足，处罚力度缺失。

目前主要是在年底的时候，由规划局进行考评，但考评的标准没有量化，主要是根据规划管理部门的日常的工作体验，由会议讨论决定。