我国农村社会救助制度的完善建议

我国农村社会救助制度的完善建议摘要农村社会救助制度是我国农村社会保障重要组成部分，对促进我国农业和农村经济发展具有重要作用。我国农村社会救助制度经过多年的发展取得一定的成就，但存在许多缺陷，应当建立完善的法律体系，完善农村社会救助运行中的不足，促进农村社会救助进一步发展。

关键词农村社会救助问题完善建议

中图分类号：c916 文献标识码：a

一、农村社会救助的概念及现状

（一）农村社会救助的概念。

社会救助是指国家和社会对依靠自身努力难以满足其生存基本需求的公民给予的物质帮助和服务。农村社会救助制度是指国家和集体对农村中无法定义务抚养人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人、未成年人和因病、因灾、缺少劳动能力等造成生活困难的贫困对象，给予现金物质帮助或者扶持他们的生产，使他们能够维持最基本的生活条件。目前，我国农村社会救助制度的项目比较多，主要有五保供养、农村最低生活保障、自然灾害救助以及医疗救助等等。

（二）农村社会救助的现状。

目前我国农村社会救助项目范围不断扩大，我国政府先后制定了大量的关于农村社会救助的法律法规，主要有2003年《关于实施农村医疗救助的意见》，2006年《农村五保供养工作条例》，2007

年《关于在全国建立农村最低生活保障的通知》，以及2011年《国家自然灾害救助应急预案》。目前我国农村社会救助项目包括五保供养、最低生活保障、自然灾害救助以及医疗救助，教育救助，司法救助等等。我国农村社会救助最基本也是最重要的制度是农村最低生活保障。农村最低生活保障制度（简称“农村低保”）是在2007年在全国范围内建立的。2007年温家宝总理在《政府工作报告》中提出要全国范围内建立农村最低生活保障制度，随后国务院发出了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》明确要求要2007年在全国建立农村低保制度。我国农村社会救助的资金投入和标准也不断提高，越来越多的人被覆盖进来。随着我国农村低保标准的不断提高，全国农村低保人数2004年到2007年间翻了三番，2009年达4700万人，到2011年底农村低保人数已达5300万。其它农村社会救助项目也取得了很大的发展。

二、农村社会救助存在的问题

（一）缺乏完善的法律体系。

目前，国务院及有关部门对一些救助项目制定了专门的法规和规章，尚未颁布农村社会救助的基本法，另外忽视专项救助项目的建设，不同制度间缺少衔接，此外一些社会救助立法方面还存在很大的空白，实施救助时无法可依，在农村社会救助具体的操作层面上，缺乏标准的入户调查、救助实施程序等。

（二）农村社会救助水平低。

我国农村社会救助不论一般项目还是专业项目，都存在救助水

平低，救助严重不足。在农村社会救助中的专项项目方面，农村居民没有能受到有效的救助。贫困人口的患病率较高，其中相当一部分人因病致贫，得不到及时的医疗救助，有些人甚至根本得不到医疗救助，另外其它专业救助也满足不了实际的需求。即使比较广泛建立的五保供养，最低生活保障，它们所确定的救助标准也很低。由于我国地方政府财力有限在制定标准时，把标准压的很低，许多对象被排除在外，实际操作中又存在很多不确定因素，救助对象难以得到理论上的救助标准。就农村最低生活保障而言，调查的低保对象所在家庭上个月领取的低保平均为138.8元，而维持家庭生活一个月最少需要406元，两者之间还有很大的距离。

（三）专业化程度不高。

1、农村社会救助基层管理力量薄弱。

我国农村社会救助主要是由基层的干部来负责，但是没有足够专职民政人员，每个村子有一名到三名人员来协助管理。许多地方社会救助岗位兼职现象十分严重，有些岗位形同虚设，并且人员经常变动，这些人员不熟悉农村社会救助的专业知识和法律法规。他们在工作中不能对那些需要救助的人及时统计，不能得到准确的数据，以及对农村社会救助工作理解有偏差，不能使需要救助的人及时得到救助。

2、农村社会救助的管理形成了“多龙治水”的格局。

我国目前社会救助资源安排在许多部门，各个部门管理各自负责自己的那一部分，不同部门缺乏协调性，有些社会救助需要不同

部门协作运行，但是没有建立统一的管理机构，也没有制定规范性文件来规范这些内容，这严重影响农村社会救助制度实施的成效。

（四）农村社会救助资金缺乏。

我国地方政府随着农业税的取消，财力也日趋紧张，加上农村社会救助主要来自政府的投入，筹资渠道的单一化使得农村社会救助资金严重匮乏。财政投入资金的匮乏使部分地区尤其是中西部地区农村的低保只覆盖到了绝对贫困人口，相当多的相对贫困人口还未能享受到低保待遇。

另一方面用于发放这些救助资金所需的工作机构人员编制、待遇和工作经费的缺乏也制约着农村社会救助的发展。

（五）农村社会救助缺乏有效监督。

现行农村社会救助还未做到完全公开和透明，有些地方出现了人情保、关系保的现象；有些未达到条件的人员，伪造有关材料进行骗保；全国很多地方出现了政府官员截留、挪用、贪污农村社会救助资金的案例。政府监督部门监督农村社会救助具有滞后性，缺乏严厉的惩罚措施，使得监督显得无力，以及缺乏相关渠道，社会公众对农村社会救助工作不能进行有效监督。

三、农村社会救助制度的完善建议

（一）加快农村社会保障制度的立法进程。

我国应当建立完善社会救助法律体系，包括出台《社会救助法》、出台单项救助项目新的法律法规、修订已有法律法规。目前我国急需一部《社会救助法》这样的基本法，对社会救助的对象、范围、

社会救助资金的管理、社会救助机构的设置、公民享受社会救助权利、程序等做出规定，使农村社会救助得到最基本的规范。2008国务院法制办公室公布了《中华人民共和国社会救助法》草案。这部建议稿很好，规定了农村社会救助包括：农村最低生活保障、专项救助、自然灾害救助、临时救助、其它救助。五保供养制度可以归入农村最低生活保障制度，因为两者都是保障农民最基本的生活，这两项制度不能同时适用，对于符合五保供养条件的人应当适用《五保供养条例》，农村扶贫是国家的一种政策，不宜归入农村社会救助法律制度层面。我国应当尽快完善此法，使此法早日出台。在基本法的基础上，制定和完善农村社会救助各个项目的规章制度，以及专项救助项目的建设，制定规范的社会救助程序，尽快弥补一些社会救助项目的空白，同时把一些能够从政策上升到法律项目提升到法律的轨道。

（二）加强农村救助的专业化建设。

目前农村社会救助项目分散在多个部门，必须建立综合协调管理体制，统筹社会救助管理，整合救助资源，将各部门的救助资源进行统筹规划和安排，建立有效的运行机制，使救助资源得到科学的使用。由于民政部门掌管着许多农村社会救助项目，对农村社会救助项目比较熟悉，农村社会救助应当尽快建立以民政部门为主管部门，各个部门协助运行，社会参与的农村社会救助机制。

另外加强对农村社会救助工作人员培训，使他们掌握专业的知识，熟悉有关法律法规和政策，熟练掌握有关技能，加强对农村社