预算绩效管理的激励与约束

（二）理论模型的假设条件二：政府预算管理中的制 度契约
政府预算管理中普遍存在着各种正式的法律和规章 （《宪法》、《预算法》、管理办法、实施条例、操 作守则等）和非正式的约束（运作习惯、传统和禁忌 等），这些构成了政府预算管理制度的基本内容，而 预算机构与职能部门之间的委托—代理关系，符合市 场经济中的契约。
内 容
预算绩效管理的实质
二、理论模型：“理性人”假设、契约制度、 激励与约束
（一）理论模型的假设条件一：公共部门的“理性人”假设
尼斯坎南的“官僚效用函数”、布坎南的公共选择分析都认为，公共 部门中的管理者和职员同普通人一样，本质上是有理性的，而这种公 共部门的成员理性可以很自然地综合并上升为部门理性。因此，公共 部门作为人的组织无法成为一种“纯公共产品”，它利己的、自私的、 机会主义的行为动机时刻都在影响着公共决策活动。
从理论模型中可以看出，政府预算支出绩效水平的影 响因素是由包括制度基础、技术框架、法规体系等诸 多内容构成的。同时也表明，政府预算支出绩效管理 改革是以制度建设为核心，技术框架选择与法规体系 完善为重要补充，并配合其他政策措施的。
（四）激励相容约束
在市场经济中，每个理性“经济人”都有自利的一 面，其个体行为会按照自利的规则行动。如果能有一 种制度安排，使行为人追求个人利益的行为，正好与 机构实现集体价值最大化的目标相吻合，这一制度安 排就是“激励相容”的。
预算绩效管理的激励与约 束
一、厘清概念：什么是预算绩效管理
预算绩效：指预算资金所达到的产出和结果。 预算绩效管理：是政府绩效管理的重要组成部
分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。 预算绩效管理本质上是一项公共管理领域的制度 创新，是政府发展观和政绩观的具体体现。 绩效预算：政府首先制定有关的事业计划和工 程计划，再依据政府职能和施政计划制定计划实 施方案，并在成本效益分析的基础上确定实施方 案所需费用来编制预算的一种方法。 特点就是按 计划决定预算，按预算计算成本，按成本分析效 益，然后根据效益来衡量其业绩。
1.古而有之的绩效思想 ——从西周到秦汉，我国古代政权普遍建立了“上计制度”，对财政活动和官吏政绩进
行管理和考核。 ——明朝万历年间，推行“考成法”，其核心是根据政务的轻重缓急，列出处理的先后
顺序和完成的期限，由六部和都察院按文簿登记事项逐月对完成情况进行检查，并根据 检查结果对官员实施奖惩等。 ——从1949年到此后很长一段时间，计划经济，财政统收统支。 ——1978年开始，实行以市场为导向的经济体制改革，财政资金使用效益问题不断得 到重视，但这一阶段财政管理的主要内容依然是解决财政收支矛盾，侧重于财政收入， 对财政支出尤其是财政支出绩效的关注还未摆上主要位置。 ——1994年，分税制改革实施，我国财政收入得到快速、稳定增长，此时的财政收支 矛盾得到较大缓解，财政管理的侧重点逐步由收入管理转移到支出管理。 ——始于1999年的部门预算、国库集中支付、收支两条线等改革，更是对于优化支出 结构，保障和改善民生起了积极作用，在很大程度上促进了财政资金使用效益的提高。
绩效预算理念最早用于实践则开始于20世纪30年代，田纳西流域管理局和 美国农业部采纳了绩效预算。
20世纪40年代，美国的“重组政府”运动方兴未艾，借此契机，第一届胡 佛委员会在1949年的报告中，完整地定义了绩效预算，从而定下了绩效预算 改革的基调。
遗憾的是，绩效预算推行的成效并不尽如人意，政府行政绩效大幅提高的 情形并未出现。因此从20世纪60年代中期开始，绩效预算销声匿迹，代之而 起的是计划项目预算制（PPBS)、零基预算(ZBB)等。
预算绩效管理改革的初衷之一就是约束并努力利用好这种“理性”。
一方面，通过预算管理核心从投入控制向产出结果的转变，以预算 绩效的方式有效疏导公共部门“理性”，约束公共部门“完全理性” 的负面效应与产出和效率损失。
另一方面，充分利用公共部门的“理性人”特征，设计适宜的激励 约束机制，使得公共部门“理性”选择符合政府预算的公共选择，即 产生预算绩效。
因此，将政府预算管理中的各种规则与框架视为具 有较强约束力的制度契约，既有利于明确部门预算绩 效管理改革的核心内容，也有助于开拓视野，从契约 的角度引入经济学的分析方法，强调政府预算效率与
（三）理论模型
u 预算绩效=u（λ1，λ2，λ3，……，λn）
式中：λ1 代表制度基础；λ2 代表技术框架；λ3 代表 法规体系；λn 代表其他配套措施。
1979年撒切尔政府开始了英国“新公共管理”的改革，并在“效 率战略”的指导下，相继推行了雷纳评审、部长管理信息系统、财务 管理新方案等改革措施，极大地推动了绩效评估在政府部门中的应用。 提出了政府绩效3E（经济性Economy、效率性Efficiency、有效性 Effectiveness）内容框架。
2.以绩效评价为主要方式的预算绩效管理萌芽
——2000年左右，我国部分地区开始了绩效评价 试点探索。
——2003年，党的十六届三中全会提出“建立预 算绩效评价体系”，财政部开始加强绩效评价工 作，探索提高财政资金使用效益的新方法、新途 径，以绩效评价为主要方式的预算绩效管理开始 萌芽。
政府在预算制度和管理方式的选择上Байду номын сангаас设计这样一 种契约机制，即这种预算制度能够使预算各参与方追 求自身利益最大化的行为选择符合政府的政策目标和 利益取向，即形成预算“激励相容约束”。
三、追根溯源：预算绩效管理的前世今生
（一）西方国家绩效预算的发展与实践
绩效预算理念萌芽于1907年纽约市政研究局提供的“改进管理控制计划” 的报告中，该报告强调“通过对已批准项目的管理，提高资源使用效率”。
20世纪90年代，以美国、澳大利亚和新西兰为代表的OECD国家纷 纷推行了以绩效为基础的“新绩效预算”。其核心是主张政府预算必 须与政府的中长期战略计划相结合，强调以政府职能的整体目标为导 向，用绩效目标作为约束手段，在预算制度中实现了政策（目标和结 果）与管理（产出和激励）的有机融合。
（二）中国预算绩效管理的探索与实践