论 行 政 法 信 赖 保 护 原 则

论行政法信赖保护原则

论行政法信赖保护原则

摘要：本文主要论述的是信赖保护原则的发展及成的要件。信赖保护原则在我国立法中的具体体现，以及它的意义所在。

古人云：人无信，而不立。诚信一直是我国自古以来最为重视的一种道德品质，也是作为人与人之间交流最起码的准则。时代发展到今天，诚信这个词语被赋予了多种含义，但是最初的释义却是人们一直追寻的所要达到的那种境界。人与人之间的交流不仅如此地需要诚信，现在人与行政机关打交道更是如此。行政机关相对于他人来说，在行政法领域具有地位上的优势及强势，因此，行政机关的一言一行，及如何行使手中的权力，都关系到大多数人的利益。从另一个层面来说，行政机关是一种服务性质的机关，若想做好人民的“服务员”，就必须具有诚信这种品质。相对于此，行政相对人便由此产生一种信赖。行政法学有多种原则，信赖保护原则作为其中重要的一项的原则，到底是如何产生及规定的，它的意义所在，便是本文所要阐述的。

信赖保护原则的基本含义是政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。信赖保护原则是行政法的一个基本原则，与依法行政原则、比例原则具有相同的效力等级，具有直接的适用性，全面约束行政立法和行政执法。

一般认为，信赖保护原则德国行政法院在授益行政行为的撤销判决中发展起来的一个原则。行政法信赖保护原则肇始于德国行政法院判例，后经日本及我国台湾地区等的效仿、继受与发展，现已成为大陆法系行政法之一般原则。依据该原则进行的制度设计在保障人权、维护法的安定性、实现实质的法治行政方法发挥着不可替代的作用。根据该原则，经合法性和安定性、公共利益和个人利益的权衡，如果存在值得保护的信赖利益，行政机关不得撤销违法的行政行为，或者只能在给予合里补偿的前提下才能撤销。信赖保护原则的实质是建立人民对政府的信任，因此适用于一切行政领域。信赖保护原则与依法行政原则是相对的，依法行政原则要求保持合法的状态，撤销一切违法的行政行为，对此应当一如既往的遵守。而信赖保护原则则要求保护受益人对行政机关作出行政行为所造成的状态的信任，维持违法的行政行为。

构成信赖保护原则应具备以下三个要件：

（一）信赖保护存在的基础。此为信赖保护原则存在的前提，无此前提信赖保护原则无从适用。通说认为构成信赖保护原则之基础是行政行为，包括具体行政行为和抽象行政行为。○1此在理论上不是没有争议，如有学者认

为“信赖保护原则必须贯穿于行政权运行的全过程，并由此形成相互衔接的运行机制，即事实认定过程中的信赖保护、行政法律规范适用中的信赖保护、和行政行为变动中的信赖保护”。○2显然，该学者认为行政行为作出过程中的事实认定和法律规范的适用可以单独作为信赖基础而存在。笔者认为，对于上述分歧，通说的观点较有说服力。理由是：首先，作为信赖基础必须能够反映出国家的意思表示，而国家完整的意思表示必须通过一有效成立的行政行为才能反映出来。行政行为尚处于作出过程中时，国家的意思必定是不明确和不完整的，并且尚未表示出来。其次，行政行为还处在作出过程中，尚未有效成立，当然不可能对外产生法律效果。因而公民也不可能基于此信赖产生既得利益。如果按该学者这样解释适用信赖保护原则，则是过于宽泛的将信赖保护原则扩大适用。殊不知在现代法治国家中，为求得法治的实质正义，行政法始终在依法行政和法的安定性之间寻找一有效的平衡，过于宽泛的适用任何一原则必然侵害另一原则，破坏了这一有效的平衡。再次，信赖保护主要以存续保护为主，是对行政行为的存续保护，倘若在行政行为作出过程中某个环节如事实认定、法律规范的适用等即适用信赖保护原则，则往往使违法的事实认定得不到纠正，这显然与依法行政原则背道而驰，也因此而剥夺了行政主体在行政过程中改正错误的机会。因此，将信赖保护原则适用于行政权运行的每一阶段是不可取的。○3行政法上的信赖保护原则其存在的基础应当是有效成立的行政行为，而不论该行政行为是合法还是违法，也不论该行政行为是具体还是抽象性的。但例外的是无效的行政行为除外，因为无效的行政行为本质上不是行政行为，对外没有任何效力，因此不可能产生信赖利益。

（二）存在信赖表现。所谓信赖表现是指行政相对人因信赖行政行为而采取的处分行为。行政相对人基于法的安定性原则信赖行政行为不会变动，而对自己的生活作出安排和对财产进行处分，从而表现出信赖行政行为。信赖基础与信赖表现之间存在着因果关系，倘没有信赖基础，信赖表现也无从谈起。

（三）信赖值得保护。信赖是否值得保护其判断基准主要是根据无过错原则，无过错原则主要强调了行政相对人对于违法行政行为没有过错。倘若是由于行政相对人自己的过错，造成违法行政行为的作出，或者明知或重大过失而不知行政行为违法则不能成立信赖保护。这一原则得到了德国行政立法的肯定，《联邦德国行政程序法》第48条第二款列举规定了三种不适用信赖保护原则的具体情形：（1）受益人以欺诈、胁迫或行贿取得一行政行为的。（2）受益人以严重不正确或不完整的陈述取得一行政行为的。（3）明知或因重大过失而不知行政行为的违法性。

也有学者不是从信赖的正当性出发而是从信赖利益与公益比较的角度来鉴别信赖是否值得保护，并认为公益是成立信赖保护必须要考虑的要件之一。对此反对者认为，信赖保护原则为保赖利益提供的保护方式是存续保护和

财产保护，公益在信赖保护原则的适用上不是毫无作用，然而其作用仅限于作为选择保护方式的判断基准，即“在原本法律状态对人民有利时，本应采存续保护之方式，但在公益之要求大于人民之信赖利益之保护时，后者不得不退让，为弥补人民利益的损失，此时应采财产保护方式。”○4也就是说，信赖是否值得保护不是由人民的信赖利益与公益之间的比较得出，公益不是信赖保护成立的要件之一。而仅仅是在成立信赖保护原则后选择适用合适的保护方式时，公益的衡量才发生作用。笔者认为反对者的意见较有说服力，德国行政程序法对此也是肯定的，依联邦德国行政程序法第49条的规定看，即使存在紧迫的公共利益需要优先考虑的情况，仍然可以成立信赖保护，只是此时信赖保护的方式由存续保护变为废除后的财产补偿。

《中华人民共和国行政许可法》第8条规定“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。这是我国首次以法律形式确立行政许可的信赖保护原则，它不仅体现了现代法治的公正、平等、人权等基本精神，而且对依法行政提出了更高要求。这一原则的确立对于推进诚信政府建设、依法规范行政许可行为和保护行政相对人的正当信赖利益都具有重要意义。

在行政法中确立信赖保护原则的重要意义在于：（1）丰富社会主义法治国家的原则的重要，推动我国行政法律体系的完善；（2）规范公民与政府之间的关系，通过保护相对人的信赖利益，实现公权与私权的理性平衡；（3）带动市场行为的规范化，促进社会秩序的稳定和市场经济的健康发展。

从上述我们可以清晰的看到信赖保护原则产生的概况及在我国行政立法中

它的体现，这一原则的确立也是标志者我国法治社会的又一进步。

注释：

○1参见吴坤城著：“公法上信赖保护原则初探”，城仲模主编：《行政法之一般法律原则》（二）台湾三民书局出版1997年版，239页。

○2李春燕著：“行政信赖保护原则研究”，《行政法学研究》2001年第3期。