专题之六 全域旅游规划要点

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例如一个以度假旅游为重心的旅游目的地的全域旅 游规划，要深入研究度假旅游的便利化，不仅要规 划度假区、旅游小镇、自驾营地、度假项目、旅游 风景道，还要规划车辆租赁系统、标识系统、旅游 代理系统、旅游公共服务系统，要研究旅游者如何 前往旅游目的地的旅行方式、度假方式等等。所有 这些不仅涉及到旅游硬件建设，还有服务与政策等 软件建设问题。
市场诉求不同，前者产生于观光旅游时期，配比有 关旅游产品。后者适用于休闲度假旅游。
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思考角度不同，前者是从旅游部门管理、旅游业角 度、旅游者获得的品质角度来思考旅游发展。后者 是从全社会、从国民经济各产业、从旅游者的基本 满足来思考旅游发展。
系统不同，前者是旅游内生系统的规划，后者是外 生社会经济系统的规划。
过去发展的观光旅游，是以旅行社为核心、景区企 业和住宿企业为基础而形成的产业链或供应链。但 要发展度假旅游，这个产业链或供应链便就不相适 应了，需要重构旅游产业链或供应链，全域旅游规 划要依据旅游总体规划科学规划适应于定位需要的 旅游产业链或供应链。
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（五）提升旅游相关产业附加值
旅游总体规划的核心目标体现在旅游效益的增量上， 主要表现在规划期内的旅游人数、旅游收入、旅游 就业人数等等这些旅游的经济、社会发展的指标上。 全域旅游作为社会经济发展的一种新的发展方式， 核心是要通过全域旅游的发展对整个区域内经济的 发展以及社会的进步的贡献，主要表现在对整个区 域内社会经济活动的带动作用，具体评价是旅游与 区域社会经济发展的关联度、贡献率以及与旅游相 关产业附加值增长率。
某些主要旅游目的地的高速公路服务区，随着自驾 车旅游的发展，服务重点已经从为货运车辆服务转 向为旅游者服务，我们理应随着这种服务对象的转 变形成一个所谓的“服务区革命”，将高速公路服 务区变成一个具有旅游功能的休闲区、购物区，这 种需要是现实的需要，但由于管理权限问题，“服 务区”革命一直没有展开，这就制约了自驾车旅游 的品质的提升。
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如果一个地区的旅游经济辐射力无法支撑地区的社 会经济的体量，那么，这个地区就不具有全域旅游 发展的条件。
如果说旅游总体规划是要解决能不能发展旅游的问 题，那么全域旅游是要解决旅游这种经济系统能不 能成为地区社会经济发展的动力问题。旅游总体规 划是旅游内生系统的规划，全域旅游则是外生社会 经济系统的规划。
相对于旅游总体规划，全域旅游规划还没有形成固 定的编制模式，就已经编制完成的全域旅游规划来 说，大多数的全域旅游规划实际上是在总体规划的 编制内容上加了一些全域旅游的解释，再加了一些 全市场、全产品、全过程、全季节、全空间、全部 门、全资源、全人员的内容，便是全域旅游规划。 这样的全域旅游规划与总体规划有何区别呢？
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二、全域旅游规划核心内容
（一）把握区域内全域旅游发展的条件 总体规划编制是在对规划范围所拥有的旅游资源分
析的基础上，结合旅游需求的行为特征，来确定区 域内旅游发展的目标、发展路径、发展方式、空间 布局、构建自然 环境、社会环境、生态环境，结合旅游需求的规模 与经济能量，分析通过旅游这种消费方式，对区域 内社会经济带动能力以及旅游的经济影响能力。
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就当前情况看，各地对编制全域旅游规划已经形成 了现实，已经成为了一种共识，纠正起来已经不现 实了。如果不能形成按照全域旅游理念统领的一个 旅游总体规划，而是总体旅游规划与全域旅游规划 同时并存的两个规划，那么，我们就必须对旅游总 体规划和全域旅游规划进行合理的分工，这两个规 划各自的重点是什么？规划内容是什么？解决的重 点问题是什么？国家旅游局必须有一个规划指南， 来指导这两个规划的编制工作。
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由于没有统一的认识，没有统一的规划指南，规划 的评定与评审就困难了，我们无法断定什么样的全 域旅游规划是一个好的、可操作的规划。
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在我国，旅游总体规划编制已经形成了固定模式， 比较成熟。旅游总体规划是解决一个地区旅游发展 总体问题的，旅游总体规划的主要内容涉及资源分 析与评价、市场分析、发展目标、总体战略、空间 布局、产品体系开发、旅游设施配套、相关政策支 撑和行动计划等内容。
专题之六
全域旅游规划要点
一、旅游总体规划与全域旅游规划的差异
主客体不同，前者针对的是客体，即旅游的对象,包 括旅游设施和旅游资源。后者针对的是主体，即旅 游者以及所延伸的市场。
法理依据不同，前者在《旅游法》《旅游规划通则》 有明确规定，后者没有法理。
编制依据不同，前者依据资源，后者是从理念或模 式的角度出发。
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（三）重构旅游空间形态
以往的旅游总体规划的空间布置是以传统旅游资源 为基础的景区空间分布，依据去内景区或景点资源 属性形成不同的功能分区，这种以景区为核心的旅 游空间形态是适应观光旅游要求的。
在度假旅游和休闲旅游发展阶段，以景区为核心的 空间已不再适应旅游需求的变化。因此，通过规划 要建立以适应旅游需求的新的空间形态。构建起景 区、度假区、休闲街区、旅游小镇、露营地、购物 区、旅游综合体、旅游风景道、绿道等点、线、面 相结合的旅游空间系统。
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相对于旅游发展总体规划，全域旅游规划是依据国 家旅游局的工作部署而形成的一种规划，从法理上 说，它不是法律所规定的规划，因此，由于缺乏法 律规定，各个地区可以编制，也可以不编制。
从全域旅游核心问题来说，全域旅游是推动区域内 社会经济发展的一种理念或一种模式，这种理念和 模式可以通过旅游总体规划来体现，也就是说，我 们可以通过全域旅游发展理念来编制总体规划，而 不是编制所谓的全域旅游规划，如果编制了全域旅 游规划，那么，这个规划与总体规划之间的关系是 什么？一个地区是按照总体规划指导地区旅游发展， 还是按照全域旅游规划来指导地区旅游发展呢？
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（二）设计旅游便利化体系
总体规划编制是依据地区旅游资源的性质，规划各 个旅游要素的空间配置和行业配置，而全域旅游规 划是要研究这种空间配置和行业配置所形成的旅游 便利化问题。
全域旅游一个重要特征是要提升旅游者的旅游品质， 而旅游品质的一个重要表现形式是旅游便利化的实 现。全域旅游规划要依据区域内现有的资源、设施 和服务，以旅游便利化为目标规划出适应旅游需求 的一个完整的旅游服务系统，以满足旅游者对旅游 品质提升的需要。
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如果要使全域旅游规划成为一个科学的、又不同于 旅游总体规划的规划，就必须确定全域旅游规划的 核心问题以及规划的内容。全域旅游规划的编制应 从全域旅游发展的基本理念或模式的角度出发，来 思考全域旅游规划的重点和内容。
如果说，旅游总体规划是从旅游部门管理来思考旅 游发展的，全域旅游规划就应该从全社会来思考； 旅游总体规划从旅游业角度来思考旅游发展，那么， 全域旅游规划就应从国民经济各产业来思考；总体 规划从旅游者的基本满足来思考旅游发展的，那么， 全域旅游就应该从旅游者获得的品质角度来思考。
对于旅游的综合性，跨部门以及跨行业的旅游需求， 这种规划的执行起来难度较大。 全域旅游规划的规划要站在全社会管理的角度，而 不是以旅游管理部门为主体来规划旅游的制度设计 的旅游管理的。
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例如，在旅游总体规划中，我们很难涉及到与旅游 相关部门的管理职能，如交通、工商、城建、公安， 虽然这些部门的管理涉及到一个地区旅游问题，但 是由于部门管理的分割，协调起来非常困难。
解决重点不同，前者解决旅游产品问题，后者解决 旅游品质问题。
空间形态不同，以景区为核心的旅游空间形态，后 者是以服务为核心的旅游空间形态，关键是解决一 个制度调整及改革的问题。
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旅游总体规划和全域旅游规划是两个不同层面的规 划。从规划的法理来说，编制旅游发展总体规划是 具有法律依据的。
《旅游法》规定：国务院和省、自治区、直辖市人 民政府以及旅游资源丰富的社区的市、县级人民政 府，应当按照国民经济和社会发展规划的要求，组 织编制旅游发展规划。对跨行政区域且适宜进行整 体利用的旅游资源进行利用时，应当由上级人民政 府组织编制或者由相关地方人民政府协商编制统一 的旅游发展规划。
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就当下的情形看，在这些旅游空间形态中，除了景 区有法律保证之外，其它旅游空间形态都是缺少法 律制度的保证。
因此，全域旅游规划表面上是一个技术问题，背后 却是一个制度调整及改革的问题。
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（四）构建新型旅游供应链
在总体规划中我们重点规划的是资源如何转化产品， 全域旅游规划重点是如何围绕产品形成旅游供应链。 旅游产业链或者供应链与工业品的产业链或供应链 是不同的。旅游产业链或供应链是依据旅游需求形 态形成的，有什么样的旅游需求形态就会有与其相 对应的旅游产业链或供应链。
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这是全域旅游发展的重点，如果一个地区通过全域 旅游实践，不能提升相关产业的旅游关联度，不能 提升这些产业的旅游附加值，对一个地区的社会经 济发展的贡献率不高，全域旅游就不是这个地区一 个好的社会经济发展方式，就会加大这个地区社会 发展的机会成本。
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（六）建立旅游社会管理机制 在旅游总体规划中，以旅游的部门管理为核心，面