PFI与PPP项目融资模式比较研究

ＰＦＩ 与 ＰＰＰ 项目融资模式 比较研究
■ 佘渝娟１ 叶晓 （２ １、重庆科技学院建筑工程学院 重庆 ４０１３３１ ２、重庆大学建设管理与房地产学院 重庆 ４０００４５）
▲ 国家自然科学基金“西部城市 ＰＰＰ 项目融资风险控制模式研究”，项目 编号：７０６７２０１１
◆ 中图分类号：Ｆ８３０ 文献标识码：Ａ
《中文核心期刊要目总览》贸易经济类核心期刊 ５５
财经视线 Ｆｉｎａｎｃｅ Ｅｃｏｎｏｍｙ
成经营状况草案，并呈报上级主管部门或 地方政府 ＰＦＩ 小组核准；合伙人招标准备 阶段，发起人需在欧共体公报刊载招标讯 息；确定中标人后，发起人还须提出对整 个项目采购符合经济价值的说明，经核准 后方可完成签约。
参考文献：
１ ． 赵国富，王守清． 项目融资 Ｂ Ｏ Ｔ 与 ＰＦＩ 模式的比较．建筑经济，２００７，５
２．Ｂａｌｌ Ｒ， Ｈｅａｆｅｙ Ｍ ａｎｄ Ｋｉｎｇ Ｄ． Ｔｈｅ Ｐｒｉｖａｔｅ Ｆｉｎａｎｃｅ Ｉｎｉｔｉａｔｉｖｅ ｉｎ ｔｈｅ ＵＫ． Ｐｕｂｌｉｃ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ Ｒｅｖｉｅｗ，２００７，２： ２８９－３１０
起源及发展状况
欧洲区域规划报告明确提出 ＰＰＰ 起源 于美国。Ｙｅｓｃｏｍｂｅ Ｅ 也提出，２０ 世纪 ８０ 年代从美国发展起来的电力承购协议模式 是 ＰＰＰ 契约模式的模板，主要体现于两点： 项目公司为中心的融资结构体系和“项目 融资”技术的采用。２０ 世纪 ９０ 年代初，这 种契约模式传到了欧洲，其标志就是英国 电力产业的私有化。
ＰＦ（Ｉ Ｐｒｉｖａｔｅ Ｆｉｎａｎｃｅ Ｉｎｉｔｉａｔｉｖｅ，私人 主动融资），英国财政部相关文件中指出： ＰＦＩ是公共部门基于一项长期协议以合同的 方式从私人部门购买高质量的服务，包括 双方一定的交付成果、相应的维护维修或 者建设必要的基础设施，以充分利用私人
部门由于私人融资必须承担风险从而产生 激励的管理技能。
组织运作方式
（一）项目发起 ＰＰＰ 项目的发起人既可以是政府，也可 以是私人投资者。但 ＰＦＩ 模式由政府部门根 据发展规划和社会需求确定若干个满足这种 需求项目的初步方案，并对这些方案的内 容、成本、维护和运营费用、预计效益、资 金支持等进行评估，以确定该项目能否应用 ＰＦＩ 模式，项目的发起人通常是政府部门。 （二）组织结构与组织运行模式 ＰＰＰ／ＰＦＩ 项目通常由三部分主体构成： 公共授权当局，即负责实施政府采购的公 共部门委托人；Ｓ Ｐ Ｖ （Ｓ ｐ ｅ ｃ ｉ ａ ｌ Ｐ ｕ ｒ ｐ ｏ ｓ ｅ Ｖｅｈｉｃｌｅ，特殊目的公司），是项目组织运 行的核心，承担着直接对项目进行经营和 管理的角色；第三方资助，即股东、贷款 银行以及债券持有者等。 ＰＰＰ 模式下，公共授权当局与 ＳＰＶ 之 间是以特许权合同来建立契约关系，Ｓ Ｐ Ｖ 合营实体除了私人部门，还有可能由公共 部门构成。ＳＰＶ 主要以项目未来现金流为 承诺来获得第三方的资金资助。Ｐ Ｐ Ｐ 的组 织运作是基于特许经营权“使用者付费”模 式，政府授予私人部门特许权，允许私人 部门从公用设施的使用者那里收取服务费， 以补偿建设和运营的投资并获得相应利润， 如道路、桥梁的收费。 ＰＦＩ 模式下，政府通过政府采购的形式 与 Ｓ Ｐ Ｖ 签订长期服务合同来建立契约关 系，政府与 ＳＰＶ 保持相互独立，通常私人 部门承担项目建设的全部资本成本，并由 政府逐期按服务的“有效性”予以偿还。为 此，英国财政部成立了专门的项目审查小 组，负责 ＰＦＩ 项目的审批、监督以及该种政 府支付。 尽管两者的运作机制都是以 ＳＰＶ 为核 心的公私合作，但 Ｋｌｉｊｉｎ Ｅ 认为，ＰＰＰ 模式 下构建的是伙伴关系的项目，英国的ＰＦＩ模 式则是合同形式的项目，公、私部门之间 更像一种典型的委托代理关系。 （三）运行程序 ＰＰＰ 和 ＰＦＩ 项目运行程序均可以分为： 立项与可行性研究→选择合伙人→项目建 设→运营→移交。但英国ＰＦＩ模式在契约签 订前的审批程序更加严格：立项与研究阶 段，发起人以财政承负能力为重要考量要 素对实施 ＰＦＩ 项目的可行性进行评价并形
政府管理体系
各国政府对两种项目的管理通常都采 用中央政府和地方相配合的管理体系。美 国的全国公私合营机构合作委员会负责对 政策、方针、文本解释等给予全面、权威 的控制与解释，并对 ＰＰＰ 模式的发展提供 全力支持，同时国会授予独立监管机构对 ＰＰＰ 项目的执行予以监督；法国采取中央 和地方政府相对分权和相互协调指导的监 管机制，同时，监管的中心下沉到市镇一 级政府或自治组织。
基于“服务有效性”政府支付的英国 ＰＦＩ 模式及中央政府的集权化管理，在教 育、卫生领域的应用更为突出。据英国财 政部 ２００８ 在册 ＰＦＩ 项目统计资料分析，应 用于教育部门的 ＰＦＩ 项目最多，占 ＰＦＩ 项目 总量的 １９．６％，其次是卫生部 １６．２％；应 用于交通部的 ＰＦＩ 项目占总成本的 ３６％，其 次是卫生部 １７．４％ 和国防部 １３．９％。
英国政府对 ＰＦＩ 项目实施中央集权化 管理与地方、行业监督并行的管理模式。财 政部负责制定 ＰＦＩ 政策及批准纲领，并通过 项目审查小组提供用于政府支付的项目资 金，这使得中央政府最终掌控着ＰＦＩ项目控 制权。公私合营的 ４Ｐｓ 公司（Ｐｕｂｌｉｃ Ｐｒｉ－ ｖａｔｅ Ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ Ｐｒｏｇｒａｍｍｅ Ｌｔｄ）以及合 伙经营机关，协助财政部以辅导地方政府 推动 ＰＦＩ 执行。
４．ＨＭ Ｔｒｅａபைடு நூலகம்ｕｒｙ．２００９．Ｐｕｂｌｉｃ ｐｒｉｖａｔｅ ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐｓ． ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｈｍ－ｔｒｅａｓｕｒｙ．ｇｏｖ． ｕｋ， ａｃｃｅｓｓｅｄ Ｆｅｂｒｕａｒｙ
５．Ｋｌｉｊｉｎ Ｅ． ２００９．Ｐｕｂｌｉｃ－ｐｒｉｖａｔｅ ｐａｒｔ－ ｎｅｒｓｈｉｐｓ ｉｎ ｔｈｅ Ｎｅｔｈｅｒｌａｎｄｓ： Ｐｏｌｉｃｙ， ｐｒｏｊｅｃｔｓ ａｎｄ ｌｅｓｓｏｎｓ， ３： ２６－３２
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同时，政府是否为项目买单，是 ＰＦＩ区 别于 ＰＰＰ 的关键。虽然不少学者和政府官
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本国银行的债务融资。对于实施海外并购的 企业而言，国际股权融资更具有现实意义。 中国企业对开展海外并购可能遇到的各种风 险掌控能力还很有限，借助股权基金融资， 合作方与中国企业共担风险，可以帮助中国 企业加强与目标企业的沟通，尽快熟悉当地 市场，克服各种困难，而且容易获得被收购 企业相关利益方的认可。中国企业不仅要获 得所需要的资金，而且还要有效利用国际股 权基金管理团队中的当地管理者和投资者获 取除资金之外的各方面资源。例如：中联重 科收购意大利的 ＣＩＦＡ，对于首次迈出国门 进行收购的中联重科来说，意大利当地的政 策法规环境、中意文化差异等都是此次海外 并购需要考虑的重要问题。引入中意双方参 与的曼达林股权基金则成为中联重科与并购 有关各方无障碍沟通的桥梁。
为缓解政府在公共项目上的支出压力， ＰＰＰ 和 ＰＦＩ 项目融资模式在国际上均得到 了广泛的应用，两者也常常被相提并论，引 发了诸多关注。本文主要对当今英国的ＰＦＩ 模式与国际上现行 ＰＰＰ 模式进行比较研究。
概念界定
ＰＰ（Ｐ Ｐｕｂｌｉｃ－Ｐｒｉｖａｔｅ Ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐｓ， 公私伙伴关系），联合国培训研究院定义 为：不同社会系统倡导者之间的所有制度 化合作方式，目的是解决当地或区域内的 某些复杂问题。广义的 ＰＰＰ 泛指公共部门 与私营部门为提供公共产品或服务而建立 的合作关系；而狭义的 ＰＰＰ 更强调政府在 项目中的所有权（有股份），以及与企业合 作过程中的风险分担和利益共享。
从产生背景看，两者都是各国政府迫 于公共项目建设支出的巨大压力，将私人 资金引入公共事业的发展结果，都是为了 实现公共事业的更大经济价值和公共部门 风险的转移。ＰＰＰ 模式中公共部门介入项 目较多并掌控着绝对权力；Ｐ Ｆ Ｉ 项目的设
计、建造、融资和维护等具体运作都由私 人部门完成，政府部门只是服务的购买者 和项目的推动者。
１９９２ 年英国政府提出了 ＰＦＩ，旨在加 强公共服务的效率和质量并促进经济发展， 并于 １ ９ ９ ４ 年宣布所有资本投资项目均需 进行 ＰＦＩ 可行性之全面测试，且由过去注重 “公共设施建设”的想法，逐渐转为强调“公 共服务的提供”。 英国ＰＦＩ概念逐渐发展成 熟，并成为世界各国学习效法的标杆。
应用领域
各国实践中，两种模式广泛应用于公 共项目建设上，涵盖交通、学校、图书馆、 卫生保健服务、水处理设施等。
基于“使用者付费”的运行模式，ＰＰＰ 主要应用于供水、废水处理及交通领域。 在美国，ＰＰＰ 目前主要应用于供水和废水 处理；截至 ２００６ 年澳大利亚基础设施发展 委员会的统计数据分析，应用于公路部门 的 Ｐ Ｐ Ｐ 项目就占所有 Ｐ Ｐ Ｐ 项目总成本的 ６８．６％；在法国，ＰＰＰ 的应用包括最初的供 水和污水处理以及后来的铁路和电力等方面。
（五）政府的相关支持 在经济全球化的大背景下中国企业海 外并购将会频繁发生，中国应成立专门的 部门针对海外并购目标企业所在的相关国 家的投资环境、并购的法律障碍、劳务障 碍等进行研究，并发布企业进行海外并购 的风险提示。中国政府成立的研究部门是
员也为政府部门长达几十年的支付承诺进 行了担忧，但ＰＦＩ模式确实为英国公共事业 的发展作出了重大贡献。
内容摘要：ＰＰＰ 和 ＰＦＩ 项目融资模式在国 际上均得到了广泛的应用，两者也常常 被相提并论，Ｐ Ｐ Ｐ 模式以及起源于英国 的 Ｐ Ｆ Ｉ 模式是目前国际上应用最为广泛 的项目融资模式，而其在中国的应用仍 处于起步阶段。随着英国政府的大力推 进，Ｐ Ｆ Ｉ 模式的优势日益突出，并使得 ＰＦＩ 与 ＰＰＰ 两者常常混淆在一起。本文从 概念、起源、运作方式、政府管理以及 应用领域等方面对两者进行了系统的对 比分析，以揭示两者的共性以及在各国 实践中的差异。 关键词：ＰＰＰ ＰＦＩ 项目融资模式 比较
ＰＰＰ 与 ＰＦＩ 之间并没有十分明确清晰 的界限，两者经常被替代使用。广义来讲， ＰＰＰ 的概念更为宽泛，只要存在公私部门 长期的、广度的合作，都可以称做 ＰＰＰ 模 式，因此 ＰＦＩ 通常也被看作其中的一种类 型。狭义地看，Ｐ Ｐ Ｐ 是一种所有权关系结 构，外资企业介入较多；ＰＦＩ 是一种被应用 的（政府）采购工具，更强调民间资金的 主动介入，政府的目的在于获得有效的服 务，而非最终的设施所有权。
结论
ＰＰＰ 和 ＰＦＩ 项目融资两种模式在世界
各国广泛应用，相互融合、相互渗透，边 界也越来越模糊。综上所述，两种模式共 性与差异归纳如下：
内涵：ＰＦＩ 是 ＰＰＰ 的一种类型；ＰＰＰ 更 强调伙伴关系及政府所有权，ＰＦＩ则强调政 府采购工具及民营企业主动介入；起源：两 者都是为了实现公共事业的更大价值与风 险转移，ＰＰＰ 源于美国，ＰＦＩ 产生于英国； 发起人：ＰＰＰ 可以是政府或私人部门，ＰＦＩ 只能由政府发起；组织结构：ＳＰＶ 是组织运 行的核心，只有 ＰＰＰ 模式下政府可能介入 ＳＰＶ 的所有权结构中；项目收入来源：ＰＰＰ 有时较偏重使用者支付，Ｐ Ｆ Ｉ 偏重政府支 付；政府与私人部门的关系：前者为联合 伙伴关系，后者为委托代理关系；项目运 行程序：基本一致，ＰＦＩ 项目前期审批更为 严格；政府管理体系：都实行中央与地方 配合进行，ＰＰＰ 管理中中央与地方相对分 权、相互协调，英国中央政府则相对集权 化；应用领域：交通领域最为广泛；ＰＰＰ 还 广泛应用于供水和废水处理，ＰＦＩ则多应用 于教育、卫生领域。