香港关于紧急情况的立法及其启示

香港回归中国前一直有关于紧急状态的立法，即《紧急规章条例》。它规定香港总督会同行政局如认为出现紧急或公共危险情况，可制定他认为维护公共利益所必需的规章，这些规章可以实施检查制度；可以实施逮捕、拘留，实行出入境管制；可以控制码头、港口等交通要道；可以实行交通管制、经济管制；可以征用、处置任何财产和企业；可以修订任何法律；可以征用民工；等等。也就是说在紧急情况出现时，总督可以采取一切他认为必要的措施来控制局势。这些内容已由十项附属立法详加规定。其中最重要的是《紧急状态（主要）规章》，它详细规定了总督可以行使的各项紧急权力的范围和程序。香港总督曾于1949、1951、1952、1955、1956、1958、1967年多次宣布该规章的部分条款生效。

香港回归后，香港《基本法》规定，如果全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因特别行政区内发生特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定特别行政区进入紧急状态，中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在特别行政区实施。这说明《基本法》把在特区宣布紧急状态的权力赋予了全国人大常委会。《基本法》没有明确规定特别行政区政府是否有权宣布进入紧急状态，只是在第56条第2款规定行政长官在“紧急情况下采取的措施”可以不用征询行政会议的意见。这说明特区行政长官有一定的紧急情况处置权。为此还香港特区立法机关修改了《紧急规章条例》，改为《紧急情况规例条例》（EmergencyRegulationsOrdinance）（《香港法例》第241章），授予行政长官会同行政会议在发生紧急或危害公共安全的情况时制定特别规例、采取特殊措施的权力。

一、紧急情况的宣布

该《条例》规定，如果行政长官会同行政会议认为发生了紧急情况或危害公共安全的情况，行政长官会同行政会议可以不经过立法机关，制定任何他认为合乎公众利益的规例并公布实施。这说明，宣布紧急情况的权力属于行政长官，尽管行政长官不需要民意机关立法会的同意，但是他需要征求行政会议的意见。

二、行政长官的紧急情况处置权

一旦宣布发生紧急情况，行政长官会同行政会议可以制定任何他认为合乎公众利益的任何规例并公布实施。这些权力包括：

1、对刊物、文字、地图、图则、照片、通讯及通讯方法实施检查、管制及压制；

2、实施逮捕、羁留、驱逐及递解离境；

3、对香港的海港、港口及香港水域和对船只移动实施管制；

4、对陆路、航空或水上运输，以及对运送人及东西实施管制；

5、对贸易、出口、进口、生产及制造实施管制；

6、对财产及其使用作出的拨配、管制、没收及处置进行管制；

7、有权修订任何成文法则，或者暂停实施任何成文法则，以及应用任何不论是否经

修改的成文法则；

8、授权有关人员进入与搜查任何处所；

9、授权这些规例指明的主管当局或人士发布命令及规则，并授权他们为施行这些规例而制备或发出通知书、牌照、许可证、证明书或其他文件；

10、就为施行这些规例而批给或发出任何牌照、许可证、证明书或其他文件，收取该等规例订明的费用；

11、代表行政长官取得任何财产或业务的管有或控制；

12、命令某些人进行特定的工作或提供特定的服务；

13、向受该等规例影响的人支付补偿及报酬，以及就上述补偿作出决定；

14、对违反该等规例或任何在香港施行的法律的人实施拘捕、审讯及惩罚

另外，行政长官会同行政会议还有权为施行这些紧急规例而制定必需或适当的附带条文和补充条文。可见，该《条例》赋予了行政长官以广泛的紧急情况处置权。

三、紧急情况处置的期限

该《条例》没有明确规定实施紧急情况的期限，只规定“根据本条条文订立的任何规例，须持续有效至行政长官会同行政会议藉命令废除为止。”这就赋予了行政长官很大的自由裁量权，一直到行政长官明确宣布终止紧急情况处置，这些特别的规例都是有效力的，在紧急情况处置阶段，任何人都要遵守。

四、紧急情况处置的效力

在进入紧急情况处置状态的时候，任何紧急规例或依据这些规例发布的命令或规则，即使与立法机关制定的任何成文立法有抵触，仍然具有优先执行效力。而任何成文立法中的任何条款如果与紧急规例或任何依据紧急规例发布的命令或规则有抵触，则不论该条款是否已经在实施过程中，都必须予以修订、暂停或修改，一直到上述紧急情况解除，紧急规例、命令或规则停止生效为止。

由于发生极端紧急情况时，可能出现对有关紧急命令或者措施真伪的质疑，为此，该《条例》规定，任何看来是由行政长官或其他主管当局或人士依据紧急条例而发出的命令、文件，而且这些文件看来是由行政长官或其他主管当局或人士或代表行政长官或其他主管当局或人士签署的，都可以收取为证据。在相反证明成立之前，这些都应当视为由行政长官或主管当局或人士制作或发出的文书，都应该立即执行。可见，该条例考虑到了各种可能的情况。

五、罚则

该《条例》规定，在不损害上述所授予的权力的基本原则下，根据本《条例》订立的规例，行政长官可对任何罪行（不论该罪行属违反紧急规例的罪行或任何适用于香港的法律所订的罪行），实施任何刑罚和制裁，包括强制性终身监禁，但不包括死刑，并可没收、处置与保留在任何方面与上述罪行有关的物品，以及撤销或取消根据紧急规例或任何其他成文立法发出的牌照、许可证、通行证或权限文件。当然，这些惩罚、制裁必须是行政长官会同行政会议认为是为确保任何规例或法律的强制执行所必需的、适当的，或者在其他方面是符合公众利益的。

任何人如违反根据紧急条例制定的任何规例，如果有关规例没有规定其他刑罚或惩罚，则可依照简易程序定罪，并可处罚款5000及监禁2年。

六、对行政长官行使紧急情况处置权的限制

由上述可见，《紧急情况规例条例》赋予特区政府的权力很大，特区政府如果认为发生紧急情况，可以立即中止正常的法律秩序，采取很多特别的紧急措施，暂停居民的法律权利。紧急措施的效力要高于正常的法律。如此巨大的权力必须要有限制，任何要求授予权力的原因和理由，也同时是权力应该受到约束限制的原因和理由，即使是行使紧急情况处置权也应如此。《紧急情况规例条例》对行使这项权力的主要限制有以下几个方面。

其一，必须确实发生了紧急情况。政府要对紧急的状况、紧急的程度做出客观科学的评估，必须达到了足够严重的程度，而且不能是虚拟的；

其二，一般法律解已经决不了问题，穷尽了所有正常的法律手段都不行，必须采取极端紧急措施；

其三，行政长官必须征询行政会议的意见。香港特区行政会议是特区行政长官的决策咨询机构，行政长官的很多行为必须在咨询行政会议后才可以实施。发生紧急情况时，行政长官尽管可以不寻求民意机关的同意，但是，仍然不能回避行政会议；

其四，尽管处于紧急状态，但是采取紧急措施要适当，紧急措施不能过当，造成不必要的损失；

第五，最重要的是，必须是正在发生的紧急事件，而且危害的是公共整体利益，采取紧急措施也是为了保护最广大的公共利益。也就是说，危机是紧迫的、明显的，采取紧急措施所要保护的利益是正当的、合法的，而且远远大于采取紧急措施所牺牲的利益。

其六，要有时间限制，一旦紧急事件得到平息，紧急状况消逝，应该立即解除紧急情况处置状态，把对社会的影响、社会的损失降到最低限度。

关于在进入紧急情况状态下采取的行政措施是否要接受司法审查的问题，有很大的争议。有人主张即使是在紧急情况下，所有的行政行为也要接受司法的检验和审查，因为这毕竟还不是军事戒严状态或者战争状态，在任何情况下政府都要坚持法治原则。有人主张在紧急情况下采取的行政行为不应该接受司法审查，但是应该给予因紧急处置而遭受一定损失