欧洲福利国家：阐释及发展中国家可借鉴的教训

欧洲福利国家：

阐释及发展中国家可借鉴的教训

伊恩·高夫

社会政策教授

巴斯大学，英国1

摘要：

这篇文章概述20世纪前进下的欧洲“福利国家”的制度和发展的主要观点，并思考如果有，是哪些历史经验在21世纪可以为发展中国家所把握。文章以一些方法论考察为起点，特别是有关“因变量问题”，例如我们如何理解“社会政策”问题，并且如何来衡量它？第二部分考虑说明西方福利国家（尤其在欧洲）成长原因的主要解释。文章确认四个‘I’构成了其主要的解释：工业化、利益、制度和观念。在此框架内，我们回顾了范围广泛的各种因素，包括一个成长中的无产阶级及其联合、民主化、社会民主、国家建设、宗教、基督教民主和“社会资本主义”观点、移民和多元化，以及观点和政策网在影响进步精英方面的角色。本节归纳，在西方社会政策解释中发挥作用很小超国家的因素在南方（发展中）国家却更加重要。 最后一部分提出，如果有，发展中国家有的什么经验历史，形成要素名单，其可以回报未来的研究。

致谢：

我非常感激艾玛•卡梅尔（Emma Carmel）博士和我的研究生Young-jun Choi为这份初稿做出的评论，Young-jun一直为文章参考书目工作到最后。 他们不必为以下的观点承担任何责任。

一、 导论：定义，衡量方法，方法的相关问题

英国的现代社会政策可以追溯到1834年《新济贫法》的颁布以及1842年查德威克的《英国劳动人口卫生条件报告》。教育和社会保障方面的国家干预要晚许多，普鲁士对义务教育的引进相对比较早，在1883年，俾斯麦引进了世界上第一个健康保险项目，随后在1889年出现了养老金项目。英国在第一次世界大战前的那段时间见证了，引进了养老金计划，校餐计划和第一个社会保险计划。从那时起，有关健康、家庭和社会照顾方面的地方性服务密集网络覆盖了大部分欧洲。

1本文由北京师范大学谢雨同学翻译，北京大学英语系张小垭校对。

“福利国家”这个术语最早出现于1920年代后期的德国，以及1940年代前期的英国。战后的许多西方国家的生活安定巩固了广泛和全面的社会政策在现代国家政体中的地位。这些国家福利体系的出现往往会取代或接替由互助合作组织、企业或工人的福利供给：在此进程其扩展了领域、社会经济和职业覆盖面。尽管不同国家和不同政策领域中社会政策形式各异，但在20世纪后半叶，社会政策成为北方国家（发达国家）大特色。Therborn(1983) 把那些将其一半以上的政府开支用于社会政策的国家定义为福利国家，而不是经济、军事、法律和规定、基层组织和国家的其它传统功能。基于此，甚至美国在20世纪的最后四分之一时段内也有资格成为福利国家。

上个世纪对欧洲和OECD国家社会政策发展有很多研究。但是有一问题是一开始确定“社会政策”的意思与方法是必须面对的：所谓的“因变量”问题。根据Deacon(2003a)， 我们可以区分三个 R：管制、权利和再分配。其直接提示了三种评估社会政策范围与特性的方法:

1.为获得公共认可目标，矫正私人参与者行为的主要立法和规章

制度，为涉及的标准价值所在证实。私人参与者可以是家庭中

的个人、企业、集体经济及群体和公民社会中的各种运动。这

表明社会政策的范围很广，尽管在实际当中，社会政策仅限于

那些有直接影响的政策上，像贝弗里奇的 “五大” 中的需求

(社会保护、资金转移), 疾病（健康服务、包括预防和治疗）、

贫穷（房屋和城市规划），无知（教育）和闲散（就业政策）

2.实体性的社会和经济权利范围（相对于程序性的公民和政治权

利）由国家向全民（指的是具有居住、国籍和公民身份的人）

所保证。根据马歇尔理论(Marshall, 1950),这区分了由福利

国家的“特性”，即利用国家担保的权利对抗金钱或政治联盟

的力量。二战后，一些国家认为充分就业一种平等的经济权

利 。但是如何衡量这种权利呢？

3.通过税收和公共支出，那些国家在再分配要素或基本收入界限

有一个渐进的趋势。公共支出、税收及其它各种形式的收入的

限定方式也较容易估算。然而，它们提出了意义的问题，特别

是普遍使用的“社会支出” （所谓“福利效应”）费用占GDP

的份额作为因变量的问题。失业增加，如果其他条件不变，将

导致公共支出对失业人口的开支增加；人口老龄化将导致更高

的养老金和医疗/健康花费；而这些支出倾向可能会掩盖利益、

权利和再分配方面的停滞甚至倒退现象。 同时，如定义（1）

所说，国家能够通过调节、管制、税收或补贴私人参与者来影

响福利产出。社会需求可由一组混合的制度来得到满足，这其

中常有一些为发展中国家的背景2所欣赏。

对欧洲以及OECD国家间的社会政策发展的比较研究在这三个方面已经进行了。对此另一确切的方法是区分社会政策输入、输出和结果。

•输入指的是立法输入，或不管是财力还是劳动力的资源支出，（如社会保护方面的开支）。

•输出可指立法的实施和具体服务的供给（如社会保险利益对目标群体的覆盖率）。

•结果指的是社会政策对个体（如贫困率）或社会分配（如不平等的水平）的最终影响。

以上这三定义在西方社会政策研究中都作为因变量被应用。这三者的主要关注点乃是国家的直接作用。（除就业政策之外， 其“三方合作伙伴”关系中企业以及工会的经常处中心位置）

在所有的这些定义中，社会政策既可被作为一个整体研究，也可以不同政策领域，如健康，教育，社会保护的中的焦点来研究。一些人，如 Kasza (2002)认为研究具体政策领域会减少误导，并避免将很差异实体聚合成为一个虚假的整体尺度。另一方面，还有一些影响福利结果的补充和代替例子， (正如在 Castles’ (1998a)针对将私人拥有的住房作为一种老龄时养老金提供保障的功能性的替代的跨国研究)，证明了分门别类地研究政策各领域是有效的。

2在与Jin-wook Kim (2000)的研究中，我估算出，韩国在1997年总“福利”支出占GDP的22%，这是一个与美国的社会预算比例相去不远的数字。然而，国家的支出仅占了9%，其余的是市场支出（7%），企业福利（4%）和家庭转移支付（3%）。当然，所有国家都在坚持混合福利-这些问题我会在后面介绍福利体制框架的时候再次提到。