新农保的实行问题及解决方法

新型农村社会养老保险政策执行的问题与对策研究一新农保概述（一）新农保的定义新农保之所以新，是相对于老农保（指20世纪80年代中期开始探索建立的农村社会养老保险制度）而言的。

过去的老农保主要是农民自己缴费与建立农民个人账户，实际上是自我储蓄的模式。

而新农保是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，国家财政全额支付最低标准基础养老金的养老保险制度。

相对于老农保而言，新农保最大的特点是采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式，有三个筹资渠道。

而且，新农保借鉴了目前城镇职工统账结合的模式，在支付结构上分为两部分：基础养老金和个人账户养老金，基础养老金由国家财政全部保证支付。

（二）推行新农保的重要性与必要性社会保障是关乎民生、社会公平以及和谐社会的重要经济社会制度。

建立和完善社会保障体系也是构建和谐社会的挑战之一。

让农民“老有所养”是我国社会保障体系建设的重要内容之一。

建立适合我国农村特点的新农保制度对于我国应对老龄化，改变城乡二元结构都具有十分重要的意义。

老农保制度存在诸多弊端，已经不能适应现实的需要。

首先，我国农村人口的老龄化现象严重，因病返贫的现象明显，农村基本公共服务短缺；其次，传统的家庭养老面临冲击，由于计划生育的成功实施，农村家庭规模缩小，功能在弱化；再次，土地的养老保障功能在不断削弱，由于城市化进程加快，被征地农民的的数量不断增加，许多农民被迫剥离土地；最后，城乡一体化发展趋越来越明显，实现城乡居民公共服务均等化，使农民和城里人享有平等的发展权和生存权是城乡一体化的重要内容。

因此，建立和完善新农保制度已迫在眉睫。

新农保制度的建立可以进一步改变传统的“以地养老”、“养儿防老”的观念，同时有利于农村土地流转，国家计划生育政策的实施。

而且新农保在消除城乡二元结构，实现城乡基本公共服务均等化以及解决我国当前面临的老龄化问题上都起着十分重要的作用。

当前，我国各地在开展新农保试点的同时必须深化新农保改革，完善新农保体制建设。

二困难和问题新农保开启了农民养老保险新篇章，但在推进过程中，也遇到诸多困难与挑战。

（一）宣传力度不大，群众参保意识不强1.由于老农保存在的问题很多，所支付的养老金也起不到养老的作用，造成安岳县部分群众不愿参保。

2.部分群众将新农保与商业保险混为一谈，使之失去信任感。

3.部分群众将新农保与社会救助政策相比较，认为即使不参保，年老后生活无着落还可以享受低保。

4.从老农保到新农保，制度变化快，群众认识跟不上，导致以下两个问题的出现：一是老农保参保对象认为和参加新农保的人相比，自己多交了钱，享受待遇却差不多，自己吃了亏，所以思想上有排斥;二是前后对比新农保的普惠制增加了群众的社保社会依赖性，许多农民认为，现在不参加新农保，以后会有更优惠的参保政策。

5.部分农村居民经济条件并不宽裕，加上历史形成的传统的家庭养老观念“多子多福，养儿防老”的思想根深蒂固，认为养儿防老、储蓄防老比较可靠。

6.一些年龄大的农民认为，短期内要缴纳一二千元，领取时每月才一百元左右，划不来；年轻的农民则因短期内只有缴费义务，得不到可见利益，而采取等待观望的态度。

7.农村养老保险需求水平相对较低，许多贫困村民无法投保，而少数乡、村干部利用职权、巧立名目、利用公款为自己投保，养老保险成了这些人为自己谋私利的工具，影响了新农保的运行和群众投保的积极性。

某个别地区还出现了强制农民缴纳保险的行为这种强制农民参保，且其家人不参保，其他人不能享受新农保福利的做法更使农民无法理解。

这些问题的出现，导致农民参保意识不强。

要解决这些问题，仅凭电视、报刊、散发宣传资料等形式宣传，是无法解决的。

只有深入到农户中去讲深讲透新农保政策，使农民能透彻地理解新农保政策，认识到新农保政策的好处，才能增强农民的参保意识。

（二）办公设施不齐全，基层网络不健全目前，新农保沿用老农保的电子平台。

这电子平台不仅实用性差，而且断档时间长，造成了新农保工作开展的诸多不便和安全管控效率低。

对参保人员信息录入所需的自动化办公电脑及各类表、单、帐、卡、册等的存放和对以后参保人员的管理，显得相对滞后。

（三）工作人员不足，办事效率不高一是随着扩面工作的开展，新增参保的农村居民会越来越多，面对参保登记、基金征收、待遇计算、档案管理、养老金资格认证等业务的办理，工作量越来越大。

如此庞大的工作量，仅靠现有的新农保工作人员是无法完成的。

二是工作人员由于缺乏专业的培训，未能深入到群众中去了解群众的想法和参保的阻力所在。

三是参保宣传工作由村干部及村小组来完成，然而村干部或小组长缺乏对政策的深入了解，知其皮毛，不知其精髓，很难传达出中央所要表达出的新农保文件精神。

（四）新农保政策不完善，操作性不强一是规定统一基础养老金缺乏激励机制，不利于调动农村居民的参保积极性，不利于养老保险基金的筹集。

以最低缴费标准测算，现年59周岁的农民，今年缴692元，再按此标准一次性补缴14年，明年满60周岁，每月可领取86元养老金，仅为农村低保标准（170元/月）的一半，难以体现其社会保障功能。

二是新农保缴费方式具有强制性。

《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（见附录）中规定：“新农保制度实施时，已年满60 周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。

”农民形象地把这种缴费方式称作“捆绑式”缴费方式，不少农民认为“捆绑式”缴费方式带有强制性。

三是新农保未针对缴费有困难的特困户、低保户、残疾人等特殊群体参保提出意见。

四是新农保与城镇职工基本养老保险相比待遇有差别。

如参加新农保原农村退役军人军龄未计算，独生子女未享受增发养老金待遇，无丧葬费和抚恤金，女同志领取养老金年龄与城镇职工有区别等。

五是养老保险待遇水平较低。

根据新农保待遇测算办法：养老金待遇＝基础养老金＋个人账户养老金；个人账户养老金=[个人缴费＋财政补贴(现标准每年30元）＋银行利息］÷139(养老金计发系数)。

即使按照最高缴费标准500元计算，农村居民能够领取的养老金也不能够满足其老年的基本生活开支，养老金水平低导致相当一部分农民的参保积极性不高，参保率较低。

（五）新农保的筹资机制决定了其存在很大的政策风险，地方财政压力大在筹资机制上, 新农保坚持个人缴费、集体补助和地方财政补贴三方分担原则, 与老农保个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持相比, 体现了作为社会保障主体的政府的责任。

但同时, 我们看到,地方政府财政支持能力和村集体经济的发达程度成为新农保持续发展的关键。

即便在少数试点地区,财政对农村社会养老保险工作的投入, 主要放在县、乡政府, 省、市两级还缺乏专项投入。

然而, 从目前的体制看, 县、乡两级政府事权多、财权少, 普遍存在财政困难, 很多地方都是吃饭财政, 不仅对新农保的补贴力度小, 而且资金来源不稳定，三方筹资的义务基本上落在农民个人身上。

（六）新农保投资管理政策不完善, 基金保值增值难新农保沿袭了老农保基金管理机制和运营渠道, 仍以县( 市、区) 为统筹单位, 基金管理运营层次低。

目前, 绝大部分基金的管理、运营集中在一般不具备相应的基金管理人才、技术和投资主体资格的区县一级, 而由区县级管理农保基金存在着管理手段缺乏、规模不经济、易于受当地行政力量干预的问题。

筹集的养老保险金不能专款专用，而且，少数地方以种种借口，擅自挪作他用，引起风险，损害被保险人的利益，最终必将影响社会养老保险制度的推行。

基金的管理级别太低，不能使基金有效地保值增值。

按照现行制度设计，农保基金只能存入银行和购买国债，在银行利率和国债收益率持续走低时, 基金难以保值。

（七）新农保缺少法律保障从整体发展过程看，农村社会养老保险缺乏相关的法律规定性，大多是以政策、通知、会议决定等形式进行制度落实，缺乏稳定性和持续发展性。

老农保基本都是在1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的，普遍缺乏法律规定性。

相关的法律制度的欠缺给农村社会养老保险带来一系列问题，如保险对象不明确，保险资金来源不稳定，保险管理方面的随意性和盲目性等，使农村养老保险具有很大的不稳定性。

新农保也是依据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》开展实施的，缺少法律保障。

四对策与建议（一）加强舆论宣传由于新农保与旧农保有着本质区别，所以，政府在试点之初必须加强对新农保制度的舆论宣传。

首先，从内容上讲，政府一定要把新农保制度的重大意义、政策内容、优势特点以及新农保知识等宣传透，让农村居民充分理解参加新农保的好处，为新农保制度的顺利实施营造良好的社会环境。

其次，从形式上讲，政府可以采取灵活多样的方式，包括发挥广播、电视、互联网等大众传媒的优势，召开动员大会、举办培训班、设立咨询宣传点、流动宣传车、发放宣传手册等多种形式搞好宣传。

（二）加强对经办人员的培训、考核与经办业务管理，不断提升服务水平一方面政府应当加强对新农保工作人员尤其是基层工作人员（包括乡镇办工作人员、村干部、和新农保村级协管员）的培训，提高他们的业务素质；另一方面，政府也应该根据需要，积极引进农村养老保险方面的专业人才，弥补当前基层政府部门专业人才高度匮乏的缺陷。

新农保政策性、专业性、技术性比较强，对经办人员要求较高。

要加强和改进经办机构工作人员的培训工作，增强培训工作的系统性、计划性和目标性，努力培养适应新农保事业发展要求的干部队伍。

同时，为了提高培训的效果，更好地进行管理，必须加强考核。

只有加强考核，才能提高工作人员素质，才能实现科学化、规范化管理，才能推动新农保试点工作的顺利开展。

对新型农村社会养老保险经办机构工作人员的考核，要按照不同的职级制定相应的考核条件。

（三）基于实际购买力，建立动态的新农保标准计算体系在新农保实施过程中必须充分考虑农民享受新农保金额的实际购买力，建立动态的新农保标准计算体系。

所谓实际购买力（real purchasing power），是指货币能够买到的实际商品和劳务的数量。

货币的价值不再用其本身的含金量而是用其购买到的商品和劳务来衡量。

随着社会经济发展水平的不断提高，货币的实际购买力也会发生相应的变化。

近年来，国家连续8次下调银行存款利率，利率水平已从1993年的10．9％下降到现在的2．25％。

再加上通货膨胀的影响，基金要保值已相当困难，更不用说增值。

从新农保的资金筹措来源看，三方共筹的实际额度是依照当前社会消费水平作为参照标准的，三方承担的金额比例也是依照这个标准确定的。

应当明确的是，固定金额的实际购买力是伴随着整个社会经济状况变化的，今天每月100元的生活保障标准可能给予农村养老以基础性支持，但15年之后这一额度是否具有当前的基础性作用应该引起理论界与实务界足够的重视。